Il trattamento dei crediti di diritto pubblico negli ordinamenti giuridici italiano e spagnolo
The treatment of public law claims in the Italian and Spanish legal systems
Federico González Barrera, Professore di Diritto processuale, Universidad Carlos III de Madrid
5 Agosto 2026
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Il presente contributo esamina, in prospettiva comparata tra l'ordinamento spagnolo e quello italiano, il trattamento del credito pubblico nell'esdebitazione della persona fisica alla luce della direttiva (UE) 2019/1023. Muovendo dal margine di apprezzamento che la norma europea riconosce agli Stati membri per escludere o limitare l'esdebitabilità di determinati crediti, lo studio analizza le divergenti soluzioni adottate dai due legislatori: il modello spagnolo si è articolato intorno a soglie quantitative fisse, mentre quello italiano si è costruito su presupposti qualitativi e sulla regola della convenienza economica. L'analisi, ordinata per materie (fondamento del privilegio, credito tributario, credito contributivo, modalità liquidatorie e piano di pagamenti, imposizione dell'esdebitazione al creditore pubblico dissenziente), conclude nel senso che la tecnica italiana, adeguando il sacrificio del credito pubblico al suo valore economico reale e sottoponendolo a un controllo giudiziale oggettivo e prevedibile, risulta più coerente con il principio di proporzionalità e con l'obiettivo europeo della seconda opportunità rispetto alla soluzione spagnola, la cui rigidità quantitativa impone al debitore un sacrificio eccedente quanto necessario a tutelare l'interesse pubblico.
This paper examines, from a comparative perspective between the Spanish and Italian legal systems, the treatment of public claims in the discharge of natural persons' remaining debts following Directive (EU) 2019/1023. Drawing on the margin of discretion that the European instrument grants Member States to exclude or restrict the dischargeability of certain claims, the study analyses the divergent approaches adopted by each legislature: the Spanish model, built around fixed quantitative thresholds, and the Italian model, grounded in qualitative requirements and in the economic convenienza test. Structured by subject matter (the basis of the public-claim privilege, tax claims, social-security contribution claims, the liquidation and repayment-plan procedures, and the imposition of discharge on the dissenting public creditor), the analysis concludes that the Italian technique, by adjusting the sacrifice of public claims to their real economic value and subjecting it to objective and foreseeable judicial review, is more consistent with the principle of proportionality and with the European fresh-start objective than the Spanish solution, whose quantitative rigidity imposes on the debtor a sacrifice exceeding what is necessary to protect the public interest invoked.[1]
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Sommario:
1 . Introduzione e giustificazione del lavoro
2 . Il quadro normativo dell'Unione europea: la direttiva 2019/1023
2.2 . La regola generale europea dell'esdebitazione integrale
2.3 . Il regime delle esclusioni facoltative e la sua proiezione sul credito pubblico
3 . L'esdebitabilità del credito pubblico
3.1 . L'incidenza del privilegio del credito pubblico sul suo regime di esdebitazione
3.2 . Il credito di natura tributaria
3.3 . Il credito per contributi previdenziali
4 . Il trattamento del credito pubblico nelle diverse modalità di esdebitazione
4.1 . L'esdebitazione mediante liquidazione dell'attivo
4.2 . L'esdebitazione soggetta al piano di pagamenti
5 . L'imposizione dell'esdebitazione al creditore pubblico dissenziente
5.1 . Il trascinamento del credito pubblico nel plan de pagos dell'ordinamento spagnolo
5.2 . La transazione fiscale e il cram down fiscale nell'ordinamento italiano
1 . Introduzione e giustificazione del lavoro
La consacrazione del diritto alla seconda opportunità, o dell'esdebitazione, costituisce uno degli sviluppi più significativi del diritto concorsuale europeo degli ultimi decenni. Storicamente, il trattamento giuridico dell'insolvenza della persona fisica è stato dominato dal principio della responsabilità patrimoniale universale (art. 1911 del Código Civil spagnolo[2] e art. 2740 c.c.[3]), in forza del quale il debitore risponde dell'adempimento delle proprie obbligazioni con tutti i suoi beni presenti e futuri. La logica di tale principio, che continua a rappresentare la regola generale del diritto delle obbligazioni, conduce a un esito particolarmente gravoso quando si proietti sul debitore insolvente: il debito non soddisfatto nel corso della procedura concorsuale sopravviverebbe indefinitamente, sicché il patrimonio che il debitore potesse generare in futuro resterebbe permanentemente vincolato al suo pagamento. In simili circostanze, il debitore che fallisce economicamente è condannato a una sorta di «situazione patrimoniale perpetua», privandolo di ogni incentivo a reinserirsi nell'attività produttiva attraverso canali legali e formali e potendo così sospingere le persone fisiche verso l'economia sommersa.
A fronte di tale concezione, il progressivo superamento del principio della responsabilità patrimoniale universale (influenzato, in particolare, dalla concezione anglosassone dei Chapter VII e XIII statunitensi) ha aperto la strada a una comprensione della procedura concorsuale che non si esaurisce più nella sola soddisfazione dei creditori, ma guarda altresì alla riabilitazione economica del debitore in buona fede. L'exoneración del pasivo insatisfecho (nell'ordinamento spagnolo) e l'esdebitazione (in quello italiano) si ergono a strumento normativo mediante il quale l'ordinamento rinuncia al debito continuato e perpetuo, consentendo alla persona di ottenere la liberazione dai debiti che non ha potuto onorare e di reinserirsi nell'attività economica. Tale misura non è dunque esclusivamente di protezione del debitore, ma costituisce un'opzione di politica economica che riconosce il valore sociale della concessione di una nuova opportunità al debitore meritevole, permettendone il ritorno nel circuito produttivo e giovando così ai suoi creditori, al sistema creditizio e all'economia, che recupera un agente economico attivo – ancorché nel medio-lungo periodo – anziché avviarlo a una liquidazione definitiva.
Deve avvertirsi che tale svolta di politica legislativa non è frutto di un'evoluzione spontanea e isolata degli Stati membri, ma trova impulso nel diritto dell'Unione europea. La direttiva (UE) 2019/1023 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 giugno 2019, riguardante i quadri di ristrutturazione preventiva, l'esdebitazione e le interdizioni, e le misure volte ad aumentare l'efficacia delle procedure di ristrutturazione, insolvenza ed esdebitazione, ha armonizzato, con diverso grado di intensità, i regimi di esdebitazione degli Stati membri. La norma europea stabilisce quale principio ispiratore che gli imprenditori insolventi – nonché le persone fisiche e i consumatori, come si dirà – abbiano accesso a una procedura idonea a sfociare nella piena liberazione dai debiti, decorso un termine ragionevole, fissando con ciò uno standard minimo comune che gli ordinamenti nazionali hanno dovuto recepire. Il recepimento di tale mandato ha obbligato i legislatori nazionali a rivedere in profondità i rispettivi sistemi di esdebitazione, generando uno scenario particolarmente propizio all'analisi comparata: gli ordinamenti muovono da una medesima matrice normativa europea ma, nella loro concretizzazione interna, pervengono a soluzioni notevolmente divergenti proprio in quegli aspetti nei quali la direttiva ha lasciato agli Stati un margine di apprezzamento.
È precisamente in uno di tali punti di divergenza che si colloca l'oggetto del presente lavoro: il trattamento del credito pubblico nell'esdebitazione. La questione riveste un interesse singolare, ponendo a confronto due logiche difficilmente conciliabili. Da un lato, l'obiettivo europeo di garantire una seconda opportunità effettiva, che esige che l'esdebitazione raggiunga la maggior parte possibile del passivo del debitore; dall'altro, la resistenza degli Stati – specialmente quelli dotati di un sistema pubblico di rilievo come l'Italia o la Spagna – a rinunciare alla soddisfazione dei propri crediti, sorretta da ragioni di interesse generale e di sostenibilità delle finanze pubbliche. La tensione tra le due prospettive determina, in buona misura, il successo o il fallimento del meccanismo della seconda opportunità, giacché un'esdebitazione che lasciasse intatto un volume considerevole di debito pubblico difficilmente consentirebbe al debitore di reintegrarsi nel circuito produttivo.
Lo studio affronta dunque tale problematica in prospettiva comparata tra gli ordinamenti spagnolo e italiano. La scelta di entrambi i sistemi non è casuale. L'uno e l'altro hanno recepito la direttiva 2019/1023 muovendo da tradizioni concorsuali prossime e da un trattamento analogo del credito pubblico, ma lo hanno articolato mediante tecniche legislative distinte. Il legislatore spagnolo ha optato, in modo caratteristico, per la fissazione di limiti quantitativi all'esdebitazione del credito pubblico, stabilendo soglie massime al di sotto delle quali il debito pubblico può essere esdebitato e al di sopra delle quali sopravvive. L'ordinamento italiano, per contro, non ricorre a limiti quantitativi, ma subordina l'esdebitazione del credito pubblico al ricorrere di determinati presupposti qualitativi e alla sua imposizione in via di accordo o di piano, come si vedrà nel corso della presente indagine. Il contrasto tra le due soluzioni, esaminato alla luce del parametro comune offerto dalla direttiva, permette di valutare quale di esse risponda in modo più adeguato all'obiettivo europeo della seconda opportunità e, se del caso, di individuare le disfunzioni generate da ciascuna, nonché di trarre insegnamenti reciproci utili nell'interpretazione ed eventuale riforma dell'uno e dell'altro regime.
Dal punto di vista metodologico, il lavoro non si struttura mediante l'esposizione successiva e separata di ciascun ordinamento, bensì a partire dalle diverse materie che compongono il trattamento del credito pubblico, confrontando all'interno di ciascuna di esse le soluzioni spagnola e italiana. Tale impostazione, rispetto alla mera giustapposizione descrittiva dei due sistemi, mira a far operare effettivamente la comparazione su ciascuno dei piani analizzati, facendo emergere le ragioni della divergenza e le sue conseguenze pratiche. L'analisi si appoggia, in ogni caso, sulla dottrina e sulla giurisprudenza più rilevanti dell'uno e dell'altro Paese, nonché sul diritto dell'Unione europea che ne costituisce il fondamento comune.
Deve infine indicarsi che il presente studio si inserisce nell'ambito di un soggiorno di ricerca finanziato dal progetto «Desafíos del Derecho Procesal en concursos de acreedores de personas físicas» (rif. 2025/00833/001), del piano proprio della Universidad Carlos III de Madrid, nel cui quadro si è svolto un soggiorno di ricerca di tre mesi presso l'Università degli Studi di Milano. Tale soggiorno ha consentito l'accesso diretto alle fonti normative, dottrinali e giurisprudenziali italiane, in molti casi di difficile consultazione dall'esterno, nonché il confronto delle ipotesi e delle conclusioni del lavoro con la comunità accademica italiana specializzata nella materia, il che è risultato determinante per l'adeguata elaborazione della prospettiva comparata qui sviluppata.
2.1 . Antecedenti
La direttiva (UE) 2019/1023 è sorta all'esito di un processo di maturazione in seno all'Unione europea, orientato ad avvicinare una serie di questioni di carattere concorsuale rimaste ai margini dell'armonizzazione legislativa perseguita dall'Unione. Per decenni, l'intervento del legislatore europeo, al pari che in altre materie giuridiche, si è limitato alla dimensione transfrontaliera della procedura concorsuale – ossia alle regole di competenza giurisdizionale internazionale, legge applicabile e reciproco riconoscimento delle decisioni – senza affrontare questioni sostanziali del diritto concorsuale. Così è avvenuto, dapprima, con il regolamento (CE) n. 1346/2000 e, più tardi, con la sua rifusione operata dal regolamento (UE) 2015/848, strumenti normativi che hanno permesso di ordinare i conflitti derivanti dalle procedure concorsuali con elementi di transnazionalità, ma che hanno lasciato intatta la disparità sostanziale tra gli ordinamenti nazionali[4]. È precisamente tale disparità – e, in particolare, l'eterogenea disciplina dell'esdebitazione e della ristrutturazione preventiva – che il legislatore europeo ha finito con l'identificare quale ostacolo al corretto funzionamento del mercato interno.
Il dibattito europeo sull'esdebitazione si è così orientato verso l'istituto del fresh start del diritto statunitense, che, attraverso il discharge disciplinato nel Bankruptcy Code, consente al debitore persona fisica di liberarsi dai debiti pendenti e di riavviare la propria attività economica[5]. Alla diffusione di tale approccio ha contribuito notevolmente il lavoro di organismi internazionali e, in special modo, il rapporto della Banca Mondiale sul trattamento dell'insolvenza delle persone fisiche, che ha sistematizzato i fondamenti economici e sociali della seconda opportunità e ha fornito un quadro concettuale comune al quale il legislatore europeo non è rimasto estraneo[6]. A partire da tale mutamento, l'esdebitazione cessava di concepirsi come eccezione al principio della responsabilità patrimoniale universale per presentarsi quale strumento di razionalità economica orientato al recupero e alla continuità del debitore in buona fede.
Su tali basi, i primi due impulsi verso un'armonizzazione di maggiore spessore si rinvengono in una serie di strumenti di natura programmatica. In primo luogo, la risoluzione del Parlamento europeo del 15 novembre 2011, recante raccomandazioni alla Commissione sulle procedure d'insolvenza nel contesto del diritto societario dell'Unione, con la quale si sollecitava già la riforma di determinati aspetti sostanziali del diritto concorsuale, tra i quali si annoverava, nella sua parte prima, «Raccomandazioni relative all'armonizzazione di aspetti specifici della legislazione in materia di insolvenza e di diritto societario», la necessità di adottare una direttiva in forza della quale «la procedura di insolvenza sia avviata al momento opportuno per consentire il salvataggio delle imprese in difficoltà»[7]. In linea analoga si è collocato il Piano d'azione imprenditorialità 2020, adottato dal Parlamento con risoluzione del 21 novembre 2013, che ha espressamente collegato il recupero del tessuto imprenditoriale, dopo la crisi del 2008, alla previsione di meccanismi idonei a offrire agli imprenditori in buona fede una seconda opportunità dopo il fallimento imprenditoriale[8].
Nondimeno, l'autentico snodo decisivo nella gestazione di tale nuovo approccio, volto a garantire la continuità imprenditoriale del debitore in buona fede, è costituito dalla raccomandazione della Commissione 2014/135/UE, del 12 marzo 2014, su un nuovo approccio al fallimento delle imprese e all'insolvenza[9]. Tale strumento di soft law, pur privo di carattere vincolante, ha formulato per la prima volta, e in modo articolato, le fondamenta sulle quali si sarebbe successivamente edificata la direttiva 2019/1023. Da un lato, spicca l'implementazione di quadri di ristrutturazione preventiva che consentano alle imprese sane di evitare l'insolvenza; dall'altro, la concessione agli imprenditori sovraindebitati di una piena liberazione dai debiti, decorso un termine massimo, sul presupposto che gli imprenditori che hanno fallito abbiano maggiori probabilità di successo in un secondo tentativo[10]. Tuttavia, la scarsa efficacia pratica della raccomandazione – conseguenza naturale della sua condizione di soft law e della conseguente libertà degli Stati di non adottarla – è stata constatata dalla stessa Commissione in sede di valutazione del suo grado di applicazione: si è osservato che la disparità dei regimi nazionali persisteva e che il mero invito si era rivelato insufficiente a superarla[11].
A tali sviluppi si è aggiunta, in modo determinante, l'inserzione della riforma concorsuale nell'agenda dell'Unione dei mercati dei capitali attraverso il Libro verde «Costruire un'Unione dei mercati dei capitali», del 18 febbraio 2015, ove si è evidenziata la disparità e l'inefficienza dei regimi nazionali di insolvenza per l'integrazione finanziaria europea e per l'investimento transfrontaliero, dotando così la futura direttiva di una giustificazione che trascendeva la protezione del debitore per ancorarsi al funzionamento del mercato interno[12]. In tal modo, l'esdebitazione si integrava in una politica economica di chiara portata europea, il che giustificava e spiegava l'approvazione di una direttiva europea che disciplinasse i quadri di ristrutturazione preventiva.
Su tali antecedenti, la Commissione ha presentato il 22 novembre 2016 la propria proposta di direttiva, il cui iter legislativo è culminato nella direttiva (UE) 2019/1023 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 giugno 2019[13]. La norma si struttura intorno a tre grandi blocchi: (i) i quadri di ristrutturazione preventiva (Titolo II); (ii) l'esdebitazione e le interdizioni (Titolo III); e (iii) le misure volte ad aumentare l'efficacia delle procedure (Titolo IV), essendo oggetto di interesse, per la presente indagine, il Titolo III. Conviene tuttavia sottolineare che tale normativa, dal punto di vista del diritto interno, non è stata quella che ha disciplinato per la prima volta l'istituto del «perdono dei debiti». Nel caso della Spagna, la prima e limitata disciplina dell'exoneración del pasivo insatisfecho è stata introdotta in virtù della Ley 13/2013, del 27 settembre, di sostegno agli imprenditori e alla loro internazionalizzazione, per essere sostanzialmente riformata dalla Ley 25/2015, del 28 luglio[14], che ha propriamente configurato il meccanismo della seconda opportunità, e infine modificata in virtù del Real Decreto Legislativo 1/2020, del 5 maggio[15], a sua volta interessato dalla riforma volta a recepire la direttiva 2019/1023 mediante la Ley 16/2022. In Italia, per parte sua, è stato introdotto l'istituto del sovraindebitamento, la cui prima disciplina è stata dettata dalla L. 27 gennaio 2012, n. 3. Tale istituto è stato peraltro riformato in profondità, anteriormente alla proclamazione della direttiva, mediante il codice della crisi d'impresa e dell'insolvenza (D.Lgs. 12 gennaio 2019, n. 14)[16], frutto di un ampio processo di riforma articolato attraverso la legge delega n. 155/2017. Il sistema legislativo italiano è così partito con un handicap, dovendo adattare il proprio recente Codice alle esigenze della direttiva europea, nonostante molte delle questioni richieste fossero già state incluse nella normativa nazionale.
In ogni caso, si ritiene essenziale sottolineare il carattere di armonizzazione minima della direttiva, che fissa uno standard comune ma riserva agli Stati membri un margine di apprezzamento particolarmente ampio nella configurazione del regime di esdebitazione[17]. Il termine di recepimento, inizialmente fissato al 17 luglio 2021 e prorogabile di un ulteriore anno, è stato sfruttato per intero nella maggior parte degli ordinamenti. In Spagna, il recepimento, avvenuto con qualche ritardo, si è realizzato in virtù della Ley 16/2022, del 5 settembre, di riforma del testo unico della legge concorsuale[18]. In Italia, invece, l'articolato del Codice è stato adeguato alle esigenze della direttiva mediante il D.Lgs. 17 giugno 2022, n. 83 (con un mese di anticipo rispetto al termine massimo prorogato)[19]. Entrambi gli ordinamenti hanno così recepito le esigenze normative europee, benché da prospettive normativamente distinte: circostanza che, come si vedrà, contribuisce a una maggiore divergenza tra i due Stati membri, e ciò in quanto il legislatore europeo ha riservato agli Stati un più ampio spazio di decisione in relazione all'esdebitazione e, al suo interno, il credito pubblico ha rappresentato uno dei punti di massima differenziazione. Prima di procedere all'analisi di tali differenze, si reputa dunque essenziale lo studio specifico della normativa europea sul punto.
2.2 . La regola generale europea dell'esdebitazione integrale
Il nucleo del regime di esdebitazione totale instaurato dalla direttiva (UE) 2019/1023 si riflette nel suo art. 20[20], che impone agli Stati membri l'obbligo di garantire che gli imprenditori insolventi abbiano accesso ad almeno una procedura che possa sfociare nella liberazione integrale dai debiti. La norma non si limita dunque a raccomandare né a facoltizzare gli Stati, ma stabilisce un vero e proprio obbligo di risultato, consistente nell'assicurare che il debitore onesto disponga di una via che conduca alla liberazione integrale del passivo pendente. Nella terminologia della direttiva stessa, tale liberazione si denomina «esdebitazione integrale» (full discharge of debt), espressione che la dottrina ha interpretato come l'estinzione della totalità dei debiti suscettibili di esdebitazione una volta soddisfatti i presupposti legalmente richiesti[21]. Tale regola non costituisce una concessione inedita in seno all'Unione europea, ma risponde al processo di recepimento del principio del fresh start che, come si è detto, gode di ampia accoglienza nella dottrina anglosassone quale strumento di razionalità e di politica economica. Da tale prospettiva, l'esdebitazione si concepisce come regola e non come eccezione, con la conseguenza che, ove sia negata, i motivi del diniego devono essere debitamente giustificati[22].
Del pari, l'aggettivo «integrale» racchiude il perno della riforma: la regola generale dell'esdebitazione dovrebbe prevedibilmente raggiungere l'interezza del passivo del debitore, di modo che qualsiasi debito escluso dal suo ambito costituirebbe un'eccezione che, come tale, richiederebbe un'espressa abilitazione normativa e sarebbe oggetto di interpretazione stretta. È precisamente nell'articolazione di tale rapporto regola-eccezione che si inserisce la questione centrale della presente indagine, ossia il credito pubblico: la sua eventuale esclusione risulta ammissibile solo nella misura in cui trovi collocazione entro le eccezioni stabilite dalla direttiva stessa, come si affronterà nel paragrafo seguente.
L'art. 20 configura inoltre l'esdebitazione quale diritto di accesso a una procedura specifica di riconoscimento. La direttiva ammette dunque che l'ordinamento nazionale subordini l'ottenimento del diritto all'esdebitazione all'adempimento dei requisiti stabiliti dalla normativa di diritto interno, normalmente fondati su un periodo di buona condotta del debitore, sulla soddisfazione del passivo secondo le sue possibilità e, in definitiva, su un concetto giuridico indeterminato quale la buona fede. La normativa europea segnala tuttavia che tali limitazioni non possono in alcun momento tradursi in una restrizione – o inaccessibilità – di tale diritto. Ciò posto, la norma distingue con nitidezza l'accesso all'esdebitazione, che deve essere in ogni caso garantito, dalle modalità e condizioni del suo ottenimento, nella cui concretizzazione gli Stati dispongono di un margine apprezzabile.
Dal punto di vista soggettivo, il mandato dell'art. 20 si circoscrive, in una prima analisi, agli imprenditori (entrepreneurs) insolventi in buona fede, ossia alle persone fisiche che esercitano un'attività commerciale, industriale, artigianale o professionale. La direttiva non impone dunque l'estensione del regime ai consumatori. Nondimeno, l'art. 1, par. 4[23], faculta espressamente gli Stati membri ad applicare l'esdebitazione a persone fisiche prive della qualità di imprenditore, intuendosi altresì dal preambolo la possibilità di farlo al fine di distinguere i debiti contratti nell'esercizio di attività economiche estranee all'attività imprenditoriale. Sul piano del rispettivo recepimento, deve avvertirsi che tanto l'ordinamento spagnolo quanto quello italiano si sono avvalsi di tale facoltà, estendendo il beneficio dell'esdebitazione al debitore persona fisica non imprenditore[24].
Conviene infine segnalare che, accanto all'esdebitazione integrale, la direttiva dispone altresì (art. 22) che le interdizioni dall'avvio o dall'esercizio di un'attività professionale che traggano causa dall'insolvenza cessino di produrre effetti, al più tardi, allo scadere del periodo di esdebitazione, concependosi pertanto la seconda opportunità non solo quale mera cancellazione contabile del passivo, ma anche quale effettiva rimozione degli ostacoli che impediscono al debitore di reinserirsi nell'attività economica[25]. La centralità di tale principio si apprezza con chiarezza nell'esperienza di altri ordinamenti europei. Nel diritto tedesco, la Restschuldbefreiung (liberazione dal debito residuo) disciplinata nell'Insolvenzordnung costituisce lo strumento equivalente, e il recepimento della direttiva ha condotto a ridurne il termine ordinario da sei a tre anni, in una riforma che ha espressamente assunto che la concessione della liberazione debba essere la regola e il suo diniego l'eccezione[26]. Tale convergenza conferma che l'esdebitazione integrale non è una singolarità degli ordinamenti spagnolo e italiano, bensì la traduzione di uno standard europeo comune, il che rafforza la pertinenza dell'esame circa la compatibilità con detto standard delle restrizioni che l'uno e l'altro sistema impongono al credito pubblico.
2.3 . Il regime delle esclusioni facoltative e la sua proiezione sul credito pubblico
Se l'art. 20 della direttiva consacra l'esdebitazione, l'art. 23 è quello che pone un insieme di eccezioni che gli Stati membri possono o devono introdurre per modularne la portata. Tale disposizione, nella pratica, assolve a una duplice funzione: da un lato, opera quale clausola «antiabuso», esigendo che il beneficio sia negato al debitore in mala fede; dall'altro, abilita gli Stati a sottrarre all'esdebitazione determinate categorie di debito in ragione della loro natura, tra le quali si annovera il credito pubblico[27]. Quanto alla prima funzione, l'art. 23, par. 1, impone agli Stati membri, con carattere imperativo, l'obbligo di stabilire disposizioni che neghino o restringano l'accesso all'esdebitazione ove il debitore abbia agito in mala fede, mentre l'art. 23, par. 2, faculta gli Stati a mantenere o introdurre disposizioni che neghino, restringano o revochino l'esdebitazione, ovvero prevedano termini più lunghi, in una serie di circostanze che la disposizione enuncia a titolo esemplificativo, relative alla condotta del debitore o all'indole del suo indebitamento.
La seconda funzione si articola nell'art. 23, par. 4, che costituisce il nucleo del problema esaminato, in quanto faculta gli Stati membri a escludere dall'esdebitazione categorie specifiche di debito, o a sottoporle a un termine più prolungato, «qualora tali esclusioni, restrizioni o proroghe siano debitamente giustificate». La disposizione enumera quindi una serie di categorie suscettibili di esclusione, tra cui i debiti garantiti; quelli derivanti da sanzioni penali; quelli derivanti da responsabilità extracontrattuale; quelli corrispondenti a obbligazioni alimentari; ovvero quelli contratti successivamente alla domanda o all'apertura della procedura di esdebitazione e quelli relativi ai costi di detta procedura. Importa sottolineare, sin d'ora, che il credito pubblico – e, segnatamente, quello di natura tributaria e quello derivante da contributi previdenziali – non figura in modo espresso in tale enumerazione, circostanza che ha suscitato un intenso dibattito circa la possibilità per gli Stati di aggiungerlo lecitamente all'elenco dei debiti non esdebitabili[28]. Tale questione, al di là della teoria, è risultata decisiva per alcuni ordinamenti, come quello spagnolo, che hanno escluso l'esdebitazione del credito pubblico. Il dibattito muove dall'interrogativo se l'art. 23, par. 4, della direttiva rivesta carattere esaustivo o se, per contro, abbia valore tassativo.
Tale questione è stata risolta dalla Corte di giustizia dell'Unione europea (CGUE) nella sentenza del 7 novembre 2024, nelle cause Corván e Bacigán, a seguito di rinvii pregiudiziali sollevati dalle sezioni commerciali spagnole. La Corte, considerato che l'enumerazione è preceduta dall'espressione «ad esempio nei casi seguenti», ha statuito che le eccezioni dell'art. 23 non hanno carattere esaustivo e che gli Stati membri dispongono di un margine di apprezzamento che consente loro di negare, restringere o revocare l'accesso all'esdebitazione, nonché di escludere categorie non espressamente menzionate nella direttiva stessa[29]. Nondimeno, come dispone la medesima sentenza, tale margine di apprezzamento non è illimitato, ma è soggetto a una duplice condizione. In primo luogo, l'esclusione deve essere debitamente giustificata secondo il diritto nazionale, il che esige che il legislatore motivi in modo dettagliato e sufficiente la restrizione sulla base di un motivo legittimo di interesse pubblico, spettando agli organi nazionali (in Spagna, al Tribunal Supremo) verificare che tale situazione ricorra. In secondo luogo, si richiede che l'esclusione rispetti il principio di proporzionalità, di modo che risulti appropriata e necessaria al conseguimento dell'obiettivo perseguito, senza che sia menomato il diritto generale del debitore di accedere alla procedura di esdebitazione. Di conseguenza, l'esclusione del credito pubblico dall'esdebitazione risulterebbe legittima sempre che non si svuoti di contenuto il meccanismo del fresh start né si condanni il debitore a un'insolvenza perpetua[30]. La direttiva non impone né vieta dunque l'esclusione del credito pubblico, spettando agli Stati subordinarla al menzionato doppio test di giustificazione e proporzionalità, che opera quale parametro comune di validità. Nei prossimi paragrafi si affronterà pertanto la sostenibilità delle soluzioni adottate negli ordinamenti italiano e spagnolo, al fine di verificare se le concrete restrizioni stabilite da ciascun Paese consentano di superare tali requisiti imposti dalla Corte di giustizia[31].
3 . L'esdebitabilità del credito pubblico
Come si è detto, la direttiva (UE) 2019/1023 consente agli Stati di escludere o limitare l'esdebitazione del credito pubblico purché tale decisione sia debitamente giustificata e risulti proporzionata. Nel presente paragrafo si procederà pertanto all'analisi del modo in cui l'Italia e la Spagna hanno esercitato tale facoltà. A tal fine, l'analisi muove dall'esame dell'incidenza che il privilegio del credito pubblico proietta sul suo regime di esdebitazione – fondamento comune del trattamento singolare che tale credito riceve – per scendere poi ai due tipi di credito nei quali tale singolarità si manifesta: da un lato, quello di natura tributaria e, dall'altro, quello derivante da contributi previdenziali.
3.1 . L'incidenza del privilegio del credito pubblico sul suo regime di esdebitazione
Il trattamento singolare che il credito pubblico riceve in sede di esdebitazione non è un dato isolato, bensì la proiezione di una qualità che lo accompagna lungo l'intera procedura concorsuale, ossia il suo carattere privilegiato. Tanto l'ordinamento spagnolo quanto quello italiano riconoscono al credito pubblico una posizione di preferenza nell'ordine di graduazione dei pagamenti. In Spagna, i crediti tributari e quelli previdenziali godono, in parte, di privilegio generale ai sensi dell'art. 280, n. 4, del texto refundido de la Ley Concursal, collocandosi davanti ai creditori chirografari nell'ordine di soddisfazione. In Italia, il privilegio dei crediti tributari e contributivi trova fondamento negli artt. 2752 e 2753 c.c., che attribuiscono loro una legittima causa di prelazione in ragione della natura del credito[32]. In entrambi gli ordinamenti si osserva dunque che i crediti pubblici devono essere soddisfatti prima della maggior parte degli altri creditori.
La giustificazione del privilegio riconosciuto al credito pubblico risiede nel fatto che esso è considerato meritevole di una protezione rafforzata nel proprio pagamento, godendo il creditore pubblico di un duplice vantaggio: (i) essere soddisfatto in via preferenziale nella liquidazione e, per di più, (ii) restare escluso, in tutto o in parte, dall'effetto liberatorio dell'esdebitazione, sopravvivendo così il credito nei confronti del debitore esdebitato. Tale accumulazione di prerogative riposa tuttavia su un argomento che la dottrina ha criticato: il fatto che un credito meriti di essere soddisfatto prima di altri (per la rilevanza dell'interesse pubblico che soddisfa) non implica, senz'altro, che meriti di sopravvivere all'esdebitazione. Giustificare la preferenza non equivale a giustificare l'inesdebitabilità, ed è quest'ultima che il test dell'art. 23, par. 4, della direttiva (UE) 2019/1023 impone di motivare in modo autonomo e specifico[33].
È precisamente nel modo di risolvere tale questione che Spagna e Italia divergono. L'ordinamento spagnolo è storicamente partito da una concezione e da una posizione di rilievo del credito pubblico, inteso quasi come prerogativa indisponibile che si proietta con naturalezza nel contesto dell'esdebitazione del passivo del debitore in buona fede. Il legislatore del 2022 ha così trasposto, quasi senza modifiche, la condizione privilegiata del credito pubblico, attraverso la tecnica della soglia quantitativa, dovendo essere poi mitigata dalla giurisprudenza del Tribunal Supremo. L'ordinamento italiano ha invece percorso un cammino distinto, articolato intorno all'idea dell'indisponibilità del credito tributario: conformemente a tale principio, l'Amministrazione non può disporre liberamente del credito tributario né rinunciarvi, ammettendosi eccezioni allorché una norma autorizzi la soddisfazione parziale del credito nell'ambito di una crisi d'impresa. Tali questioni sono affrontate nel paragrafo seguente, analizzando anzitutto, per la sua maggiore rilevanza, il credito di natura tributaria.
3.2 . Il credito di natura tributaria
Posta la natura privilegiata del credito pubblico e la diversa intensità con cui ciascun ordinamento la proietta sull'esdebitazione, occorre esaminarne la concretizzazione nel credito di natura tributaria. Nell'ordinamento spagnolo, il trattamento del credito tributario nell'exoneración del pasivo insatisfecho si riflette nell'art. 489, comma 1, n. 5, del texto refundido de la Ley Concursal (TRLC) che, dopo la riforma operata dalla Ley 16/2022, configura un'esdebitazione meramente parziale. La regola generale è la non esdebitabilità del credito pubblico, con l'eccezione dei debiti la cui gestione della riscossione compete all'Agencia Estatal de la Administración Tributaria, dei quali può essere esdebitato un importo massimo di diecimila euro per debitore, consentendosi l'esdebitazione integrale dei primi cinquemila euro, mentre, al di sopra di tale cifra, l'esdebitazione raggiunge unicamente il 50% del debito fino al menzionato tetto. Si tratta dunque di una tecnica strettamente quantitativa, nella quale la quota di credito pubblico di carattere tributario si determina mediante un'operazione aritmetica del tutto estranea alle circostanze concrete di ciascun debitore[34].
La portata di tale limitazione è stata precisata dalla Sala Primera del Tribunal Supremo spagnolo con sentenza del 18 febbraio 2026[35], pronunciata in conformità alla già citata sentenza della Corte di giustizia nelle cause Corván e Bacigán. Da tale pronuncia si desume, per quanto qui interessa, una triplice precisazione:
a) il limite di 10.000 euro di esdebitazione del credito pubblico si applica a ogni tipo di credito pubblico, indipendentemente dall'organismo cui sia affidata la sua riscossione, e non solo ai crediti dell'Agencia Estatal de la Administración Tributaria e della Seguridad Social;
b) le soglie di 10.000 euro operano in modo individuale rispetto a ciascun creditore pubblico;
c) infine, la restante parte di credito pubblico avente natura subordinata (tra gli altri, sopratasse o interessi) resta esdebitata senza alcun limite, ritenendosi che la postergazione che già subisce escluda il suo trattamento quale credito privilegiato.
Il contrasto con l'ordinamento italiano è rilevante, in quanto quest'ultimo non applica alcun limite quantitativo all'esdebitazione del credito tributario. La premessa di partenza, consolidata dalla giurisprudenza della Corte di cassazione, è che i crediti tributari e contributivi sono suscettibili di falcidia[36] e, pertanto, non godono di uno statuto speciale che li renda impermeabili alla soluzione concorsuale o alla riduzione. Di qui la circostanza che i debiti verso l'Erario e verso gli enti previdenziali rientrino, senza tetto pecuniario, nell'ambito dell'esdebitazione[37]. Tale orientamento raggiunge la sua massima espressione nell'esdebitazione del debitore incapiente di cui all'art. 283 del codice della crisi, che consente alla persona fisica priva di beni e di redditi superiori all'assegno sociale incrementato della metà e moltiplicato per il parametro corrispondente della scala di equivalenza ISEE al numero dei componenti del nucleo familiare, di ottenere la liberazione integrale del proprio passivo (compreso quello di natura tributaria), con il solo onere di soddisfare i debiti nei tre anni successivi al decreto del giudice, ove sopravvengano utilità rilevanti che permettano di pagare i creditori[38].
Tale ampiezza non è tuttavia illimitata, ma incontra la necessità di dare rigoroso adempimento al giudizio di meritevolezza: l'esdebitazione sarà negata al debitore che abbia causato o aggravato il proprio sovraindebitamento con dolo o colpa grave, ed è in tale sede che il giudizio sul credito pubblico si fa più esigente. Così, tra gli altri, il Tribunale di Ferrara ha negato l'esdebitazione a un debitore il cui passivo erariale superava il 70% del debito totale, per avere sistematicamente omesso il versamento dell'IVA per oltre quattordici anni, condotta ritenuta gravemente colposa, in quanto l'inadempimento fiscale opera quale indebita fonte di autofinanziamento[39]. A fronte di tale circostanza, il Tribunale di Torino ha invece concesso il beneficio a un debitore il cui passivo ammontava a 203.812 euro, del quale circa il 90% si concentrava in tre creditori (Erario, per circa 74.000 euro; ente previdenziale, per 42.000 euro; e un istituto bancario), ritenendo che il sovraindebitamento, pur comprendendo debiti pubblici di elevato ammontare, fosse riconducibile a circostanze non qualificabili in termini di dolo o colpa grave, giacché la situazione di crisi discendeva dalla separazione del debitore e dalla cura di tre figli minori[40]. La divergenza tra le due decisioni mostra con chiarezza la casistica italiana, fondata sulle circostanze del caso concreto più che su criteri quantitativi.
Il confronto tra i due modelli offre così un bilancio critico. Da un lato, il sistema quantitativo spagnolo presenta l'indubbio vantaggio della certezza del diritto, poiché il debitore e i suoi creditori conoscono in anticipo la porzione di debito pubblico fiscale che sarà esdebitabile. Ma tale virtù ne costituisce anche il principale difetto, giacché la soglia è estranea alla condotta del debitore e alle sue circostanze concrete, con la conseguenza che deve pagare il medesimo importo tanto il debitore che è stato onesto quanto quello che ha agito con dolo o colpa grave. La contraddizione del legislatore spagnolo è più che evidente: l'introduzione dell'esdebitazione muove dal principio di buona fede del debitore, salvo che si tratti di credito pubblico, sostituendola con un tetto pecuniario che non discrimina per alcun merito. A ciò si aggiunge, a nostro avviso, che la soglia di 10.000 euro è talmente esigua che, nella maggior parte dei casi, è proprio il credito pubblico a costituire la porzione maggioritaria del passivo, precludendo la possibilità di un accesso reale ed effettivo all'esdebitazione del debito pubblico e potendo sfociare in una tensione difficilmente conciliabile con il doppio test di proporzionalità e giustificazione posto dalla Corte di giustizia (con l'ulteriore conseguenza che neppure gli altri creditori avranno possibilità di riscuotere in futuro quanto loro spetta). A fronte di ciò, il sistema italiano incorre certamente nell'effetto inverso, in quanto l'incertezza dipende dal giudizio di meritevolezza, la cui intensità può fluttuare da un tribunale all'altro; ma esso risulta, senza dubbio, assai più affine al fondamento europeo, poiché fa della condotta del debitore, e non di una cifra economica, il criterio decisivo, in sintonia con i criteri posti dalla giurisprudenza della Corte di giustizia. In sintesi, il sistema spagnolo, quanto meno in relazione al credito tributario, potrebbe adeguarsi a una linea più realistica, prossima alla valutazione della buona fede del debitore e, in definitiva, alle circostanze di ciascun caso, al fine di determinare se il debitore sia incorso in colpa grave o dolo prima di riconoscergli il diritto all'esdebitazione.
3.3 . Il credito per contributi previdenziali
Il trattamento del credito per contributi previdenziali, dal punto di vista spagnolo, non differisce sostanzialmente da quello esposto per il credito tributario, sicché le considerazioni svolte risultano in buona misura applicabili anche in questa sede. Lo riflette del resto lo stesso art. 489, comma 1, n. 5, del texto refundido de la Ley Concursal, il quale, dopo aver enunciato i limiti sopra esposti, dispone che «i debiti per crediti previdenziali potranno essere esdebitati per il medesimo importo e alle medesime condizioni». L'identità di regime è dunque una scelta espressa del legislatore, applicandosi la stessa soglia di diecimila euro, la stessa esdebitazione integrale per i primi cinquemila euro e la stessa riduzione applicabile al restante cinquanta per cento. La precisazione di maggiore rilievo in relazione ai crediti previdenziali risiede nel fatto che l'esdebitazione raggiunge unicamente i crediti privilegiati, dovendosi disporre l'esdebitazione integrale delle sopratasse previdenziali, che incidono notevolmente su tale specifico credito pubblico[41]. Quanto all'ordinamento italiano, conviene rinviare al paragrafo precedente, dato che il trattamento dei contributi previdenziali risulta analogo.
Deve tuttavia evidenziarsi, quale ulteriore rilievo critico all'ordinamento spagnolo, che i debiti per contributi previdenziali presentano, nel caso del lavoratore autonomo insolvente, una fisionomia particolare: mese dopo mese si generano automaticamente, per il solo fatto del mantenimento dell'iscrizione previdenziale, quote contributive finché persiste l'attività, situazione che risponde all'inerzia di uno stato di insolvenza già in atto più che a una deliberata scelta di inadempimento. A fronte di ciò, una soglia fissa come quella del sistema spagnolo risulta particolarmente inadeguata, poiché penalizza allo stesso modo il debitore il cui debito contributivo si è formato per puro trascinamento e quello che ha consapevolmente eluso i propri obblighi. La tecnica italiana, facendo del comportamento del debitore – e non di una cifra – il criterio decisivo, si trova in condizioni migliori per cogliere il carattere frequentemente involontario dell'indebitamento contributivo, il che rafforza, anche su questo punto, la sua maggiore sintonia con il fondamento della seconda opportunità.
4 . Il trattamento del credito pubblico nelle diverse modalità di esdebitazione
Esaminata la questione dell'esdebitabilità del credito pubblico, occorre attendere all'incidenza che tale disciplina spiega nell'ambito della procedura concorsuale. Conviene anticipare che entrambi gli ordinamenti offrono al debitore due possibili itinerari per pervenire all'esdebitazione: (i) mediante la previa liquidazione del proprio patrimonio, e (ii) mediante l'assoggettamento a un piano di pagamenti che consente di conservarlo[42]. Nel presente paragrafo si approfondiranno pertanto le principali differenze giuridico-processuali riscontrabili nel trattamento dell'esdebitazione nei due ordinamenti.
4.1 . L'esdebitazione mediante liquidazione dell'attivo
La modalità liquidatoria esistente nel diritto spagnolo possiede una caratteristica singolare, dalla quale dipende l'esdebitazione del passivo del debitore privo di risorse. L'art. 501 del texto refundido de la Ley Concursal abilita l'accesso all'esdebitazione attraverso tre possibili modalità[43]:
a) il concurso sin masa nel quale non sia stata disposta la liquidazione;
b) l'insolvenza sopravvenuta dell'attivo per far fronte ai crediti prededucibili;
c) l'ipotesi del debitore che, liquidato il proprio patrimonio, disponga di un residuo insufficiente a far fronte al pagamento dei crediti concorsuali.
In tutte tali ipotesi, il ricavato della liquidazione dell'attivo è destinato al pagamento dei creditori secondo l'ordine legale di prelazione e, una volta soddisfatti costoro nella misura del possibile, il passivo residuo è oggetto di esdebitazione, salvi quei crediti non esdebitabili analizzati nel paragrafo precedente. Concessa l'esdebitazione, il giudice dichiara simultaneamente la chiusura della procedura, ai sensi dell'art. 502 del medesimo testo unico[44]. La rilevanza di tale modalità è risultata significativamente rafforzata dopo la riforma operata dalla Ley 16/2022, che ha introdotto il regime del concurso sin masa (artt. 37 bis ss. del testo unico). Nelle ipotesi in cui ricorra una delle circostanze legalmente previste (inesistenza di beni legalmente pignorabili, manifesta sproporzione tra il costo della liquidazione e il prevedibile valore di realizzo dei beni, o esistenza di beni liberi da gravami il cui valore sia inferiore al costo della procedura), il provvedimento di apertura si limita a identificare il passivo, ordinarne la pubblicazione e aprire un termine di dieci giorni affinché i creditori rappresentanti almeno il cinque per cento del passivo chiedano la nomina di un curatore. Decorso tale termine senza che la richiesta sia formulata, il debitore persona fisica è legittimato a chiedere l'esdebitazione. Tale assetto procedimentale è stato oggetto di critica dottrinale, nella misura in cui l'esigenza che i creditori controllino le pubblicazioni ufficiali, senza che intervenga una notificazione personale, unita alla brevità del termine per chiedere la nomina della curatela, può ostacolare l'esercizio effettivo di tale facoltà processuale e favorire, nella pratica, l'accesso del debitore all'esdebitazione senza una previa verifica della sua consistenza patrimoniale[45].
Al di là delle obiezioni di carattere processuale, una delle questioni più controverse del regime dell'esdebitazione riguarda il trattamento del credito pubblico una volta conclusa la liquidazione. Terminata questa, il credito pubblico è soddisfatto secondo il proprio rango di privilegio nel riparto del ricavato; tuttavia, la parte che rimanga insoddisfatta ed ecceda i limiti di esdebitazione previsti dal testo unico sopravvive integralmente, conservando l'Amministrazione tributaria e la Tesorería General de la Seguridad Social la pienezza dei propri poteri di riscossione sul patrimonio e sui redditi futuri del debitore mediante il procedimento amministrativo di esecuzione coattiva. La dottrina ha individuato in tale regime una manifestazione della posizione particolarmente rafforzata che il legislatore continua a riservare al credito pubblico[46]. Tale protezione si intensifica, inoltre, ove si consideri che i meccanismi di derivazione di responsabilità e di successione tributaria consentono, in determinate ipotesi, di prolungare l'efficacia del debito pubblico anche dopo la chiusura della procedura concorsuale, proiettandone gli effetti su terzi o sullo stesso debitore dopo il suo reinserimento nell'attività economica. Di conseguenza, il debitore che abbia integralmente liquidato il proprio patrimonio non ottiene una liberazione effettiva rispetto a una parte sostanziale delle proprie obbligazioni pubbliche, il che suscita dubbi circa la compatibilità di tale regime con la finalità riabilitativa propria della seconda opportunità e con i principi affermati dal legislatore europeo.
Tale questione acquista particolare intensità ove si confronti il trattamento del credito pubblico con quello riservato al credito ipotecario nella medesima modalità liquidatoria. Una volta escussa la garanzia reale nell'ambito della procedura, la parte del credito garantito che rimanga insoddisfatta perde infatti la copertura reale e, in linea di principio, può rientrare nell'esdebitazione, non figurando tra le eccezioni previste dall'art. 489, comma 1, n. 8, del texto refundido de la Ley Concursal. In tal modo, il debitore che abbia perduto la propria abitazione nella liquidazione può ottenere l'esdebitazione del residuo del mutuo ipotecario, mentre il debito verso l'Erario o l'ente previdenziale rimane inesdebitabile al di sopra dei limiti legalmente stabiliti. Tale differenza di trattamento solleva serie perplessità sotto il profilo della coerenza interna del sistema, poiché l'ordinamento consente potenzialmente l'esdebitazione del residuo di un credito garantito, di titolarità di un creditore professionale, mentre mantiene un regime particolarmente restrittivo rispetto al credito pubblico. L'asimmetria che ne risulta costituisce un indizio del fatto che l'opzione legislativa risponde, più che a una ponderazione omogenea degli interessi concorrenti, alla volontà di preservare in modo particolarmente intenso l'integrità dell'Erario[47].
L'ordinamento italiano offre una soluzione più prossima ai principi che ispirano il diritto alla seconda opportunità, benché lo faccia mediante due meccanismi differenziati e funzionalmente complementari. Da un lato, la liquidazione controllata, disciplinata negli artt. 268 ss. del codice della crisi d'impresa e dell'insolvenza, consente la realizzazione del patrimonio del debitore da parte di un liquidatore a beneficio dei creditori. Conclusa la procedura e decorso il termine legale di tre anni, la persona fisica che soddisfi i requisiti richiesti può ottenere l'esdebitazione del passivo residuo ai sensi degli artt. 278 ss.[48]. Dall'altro lato, l'art. 283 disciplina la cosiddetta esdebitazione dell'incapiente, concepita per quei debitori che risultano privi di beni e non possono offrire alcuna utilità ai creditori, neppure in via prospettica[49]. Si tratta di una figura funzionalmente equiparabile al concurso sin masa del diritto spagnolo, ma con una conseguenza sostanzialmente distinta, giacché essa consente l'esdebitazione immediata e integrale di tutti i debiti, compresi quelli di natura pubblica, senza necessità di aprire una procedura liquidatoria priva di utilità. Tale beneficio può essere concesso una sola volta nella vita del debitore ed è soggetto alla condizione che, ove nei tre anni successivi sopravvengano utilità rilevanti, esse siano destinate al pagamento dei creditori nei termini previsti dalla legge[50].
Il nucleo del dibattito in Italia, tanto in giurisprudenza quanto in dottrina, risiede nella delimitazione dei rispettivi ambiti di applicazione delle due procedure, ossia nel determinare in quali ipotesi si proceda alla liquidazione controllata e in quali risulti applicabile l'esdebitazione dell'incapiente. Al riguardo, il criterio decisivo risiede nell'esistenza o inesistenza di un'utilità (beni) suscettibile di essere destinata alla soddisfazione dei creditori. Proprio il concetto di utilità costituisce il principale fuoco di discussione nella dottrina italiana, dipendendo dalla sua interpretazione la scelta tra l'uno o l'altro meccanismo[51]. Ove sussista un'utilità, ancorché meramente prospettica, il debitore dovrà ricorrere alla liquidazione controllata; per contro, ove tale utilità manchi del tutto, si darà luogo all'esdebitazione dell'incapiente.
Su tale premessa si sono configurati orientamenti interpretativi divergenti. Da un lato, secondo una concezione più favorevole al debitore, si sostiene che, ove ricorrano i presupposti legali per accedere all'esdebitazione dell'incapiente, l'apertura di una procedura liquidatoria oggettivamente priva di utilità per i creditori comporti un sacrificio processuale ingiustificato, generando costi non necessari senza ragionevole aspettativa di soddisfazione del passivo. Di conseguenza, la domanda di liquidazione controllata dovrebbe reputarsi inammissibile in quanto contraria ai principi di economia ed efficienza processuale. In tale linea, il Tribunale di Milano, con decreto del 10 ottobre 2024[52], ha dichiarato inammissibile la liquidazione controllata in quanto il debitore possedeva sufficiente meritevolezza a fronte della carenza attuale, e futura, di beni sufficienti a far fronte ai debiti.
Un altro orientamento, più restrittivo, ha propugnato un'analisi casistica dell'incapienza e della meritevolezza. Così, il Tribunale di Ferrara, con decreto del 10 marzo 2025, ha respinto un'interpretazione puramente letterale dell'esistenza o meno di attivo con cui far fronte al debito, affermando la necessità di un apprezzamento concreto dell'eventuale esistenza futura di attivo. In tal senso, il tribunale ha inoltre statuito che l'accesso all'esdebitazione dovesse considerarsi misura di ultima istanza, applicabile esclusivamente a quelle persone che veramente non possono offrire alcuna utilità né conseguire in futuro attivi idonei a soddisfare i debiti pendenti. Il tribunale sembra così ricercare un equilibrio, nel senso di tutelare le persone che, senza aver agito con colpa o dolo, non dispongono di mezzi per pagare e, al tempo stesso, di evitare che l'esdebitazione dell'incapiente sia intesa quale meccanismo di elusione dei debiti ove possano esistere risorse disponibili[53]. Per altro verso, come ha rilevato il Tribunale di Rimini con decreto del 30 ottobre 2025[54], va sottolineato che la giurisprudenza dovrà disporre l'uno o l'altro tipo di procedura sulla base delle circostanze del caso concreto, segnalando inoltre che entrambe le procedure (liquidazione controllata ed esdebitazione) sono alternative, essendo consentito ricorrere all'esdebitazione dell'incapiente in quelle situazioni nelle quali il diniego dell'esdebitazione a un debitore privo di attivo sarebbe privo di senso, sempre che si tratti del primo accesso a tale beneficio (come ha rilevato la stessa pronuncia della Corte di cassazione del 14 novembre 2025)[55].
Al di là di tale dibattito, il confronto con il modello spagnolo risulta particolarmente illuminante dalla prospettiva del trattamento del credito pubblico. Nell'ordinamento italiano, la controversia si incentra sulla determinazione del percorso procedimentale più adeguato a garantire la liberazione integrale del debitore privo di risorse, sia mediante l'esdebitazione dell'incapiente, sia attraverso la liquidazione controllata. Il presupposto condiviso da entrambe le vie è, tuttavia, che il credito pubblico rientri nell'esdebitazione, salvi i meccanismi di tutela previsti per l'ipotesi di sopravvenuta emersione di attivi. Ben diversa è la questione che pone il diritto spagnolo. In tal caso, il problema non risiede nella scelta tra distinti strumenti processuali per pervenire all'esdebitazione, bensì nei limiti materiali di questa. Anche ove il debitore abbia integralmente liquidato il proprio patrimonio, infatti, l'esdebitazione non raggiunge pienamente il credito pubblico, che permane al di sopra dei limiti quantitativi stabiliti nell'art. 489, comma 1, n. 5, del texto refundido de la Ley Concursal. Da tale prospettiva, l'esdebitazione dell'incapiente, riservando al debitore assolutamente incapiente la liberazione più ampia possibile ed evitando l'apertura di una procedura liquidatoria priva di utilità, mette in rilievo, per contrasto, i limiti del modello spagnolo, nel quale la previa liquidazione del patrimonio non garantisce la piena liberazione del debitore, il quale resta soggetto ai poteri di riscossione dell'Amministrazione rispetto al credito pubblico non esdebitato. Il confronto evidenzia così due distinte concezioni della seconda opportunità: mentre il modello italiano colloca al centro la riabilitazione economica del debitore, quello spagnolo mantiene una tutela rafforzata del credito pubblico che suscita dubbi circa la sua compatibilità con l'obiettivo di esdebitazione integrale proclamato nell'art. 20 della direttiva (UE) 2019/1023.
4.2 . L'esdebitazione soggetta al piano di pagamenti
La seconda modalità, fondata sulla continuità dell'attività imprenditoriale, consente al debitore di avvalersi del cosiddetto plan de pagos, evitando così la liquidazione. Il plan de pagos, secondo la normativa spagnola (art. 498 bis, comma 1, del texto refundido de la Ley Concursal), non può includere la realizzazione della totalità degli attivi del debitore che non risultino necessari alla sua attività imprenditoriale o professionale né costituiscano la sua abitazione principale. Perché tale piano sia approvato è necessario che i creditori rappresentino almeno il 40% del passivo esdebitabile. Come ha riconosciuto la dottrina, il plan de pagos costituisce in fondo una liquidazione parziale, in quanto il debitore deve corrispondere quanto possiede, salvi i beni funzionali alla sua attività professionale (e l'abitazione principale), sicché la grande differenza rispetto alla via liquidatoria risiede nella possibilità di proseguire l'attività imprenditoriale[56].
Il regime processuale di tale modalità merita un'esposizione distesa, poiché in esso si coglie in quale misura il legislatore abbia voluto sottoporre la conservazione del patrimonio a un intenso controllo. L'esdebitazione per tale via non costituisce un effetto automatico della dichiarazione di apertura della procedura, ma esige domanda espressa del debitore, corredata da una proposta di piano che deve contenere il calendario dei pagamenti del debito che le sue risorse prevedibili consentano di onorare (artt. 486, 495 e 496). Presentata la proposta, essa è comunicata ai creditori costituiti affinché formulino osservazioni e il giudice, previa verifica dei presupposti legali, del contenuto del piano e delle possibilità oggettive del suo adempimento, concede provvisoriamente l'esdebitazione, approvando il piano nei termini proposti o con le modifiche che reputi opportune, siano esse state o meno proposte nelle osservazioni dei creditori (art. 498). La tecnica risulta adeguata, in quanto il giudice non si limita a omologare il piano, ma può riconfigurarlo d'ufficio. Da tale momento, i crediti interessati si intendono scaduti, scontandosi il loro valore al tasso di interesse legale, e il debito esdebitabile cessa di produrre interessi durante il termine di esecuzione del piano (art. 496 bis). Il debitore resta inoltre soggetto a un dovere semestrale di informazione sul grado di adempimento del piano e su qualsiasi alterazione patrimoniale significativa (art. 499). Solo decorso il termine senza che intervenga la revoca si perviene all'esdebitazione definitiva, benché la norma preveda la possibilità che il giudice la conceda nonostante l'adempimento parziale del piano ove il debitore vi abbia destinato almeno la metà dei propri redditi pignorabili percepiti in tale periodo (art. 500). Per contro, l'inadempimento legittima qualsiasi creditore a chiedere la revoca dell'esdebitazione provvisoria, la cui conseguenza è la risoluzione del piano e l'apertura della liquidazione dell'attivo (art. 499 ter).
Ai sensi dell'art. 497, il piano ha una durata di tre anni, prorogabile a cinque ove non si proceda alla realizzazione dell'abitazione del debitore né l'importo dei pagamenti dipenda esclusivamente o fondamentalmente dall'andamento dei redditi. A differenza del regime anteriore alla riforma, il suo contenuto deve precisare il calendario del pagamento del debito che le risorse consentono di soddisfare (art. 496). Quanto al credito pubblico, la parte esdebitabile è liberata nei termini già esaminati (si vedano le soglie dell'art. 489), mentre quella non esdebitabile si integra nella proposta di piano, unitamente agli altri crediti privilegiati, e deve essere soddisfatta lungo la sua vigenza secondo l'ordine di prelazione legalmente stabilito (si vedano gli artt. 495 in combinato disposto con gli artt. da 429 a 440). Il piano deve inoltre garantire a ciascun creditore (compreso quello pubblico) almeno quella parte che gli spetterebbe nella liquidazione, esigenza il cui inadempimento costituisce motivo di impugnazione (art. 498 bis, comma 1).
L'ordinamento italiano incanala tale modalità attraverso due percorsi rilevanti[57]. Per il debitore sovraindebitato non consumatore, il concordato minore (artt. 74-83 del codice della crisi) articola una proposta sottoposta all'approvazione dei creditori mediante voto. Per il consumatore, invece, la ristrutturazione dei debiti del consumatore (artt. 67-73) prescinde del tutto dal voto dei creditori, essendo il giudice a omologare il piano avuto riguardo alla meritevolezza del debitore e alla fattibilità della proposta, di modo che la ristrutturazione si impone senza il consenso di quelli (compresi i titolari di crediti di carattere pubblico). In entrambe le procedure, il credito pubblico (tanto tributario quanto contributivo) può essere oggetto di falcidia secondo la regola della convenienza, per la quale il creditore privilegiato deve ricevere un importo non inferiore al valore di realizzo del bene sul quale insiste la sua prelazione. Il credito pubblico, pertanto, non è soddisfatto integralmente, ma è ridotto al suo valore economico reale, e tale riduzione può altresì essere imposta al creditore pubblico dissenziente mediante il meccanismo del cram down, il cui esame si svolgerà nel prossimo paragrafo.
Il confronto tra le due soluzioni rivela, sul terreno del piano di pagamenti, una divergenza ancor più eloquente di quella riscontrata nella via liquidatoria. L'uno e l'altro ordinamento condividono un medesimo punto di partenza, fondato sul principio che il creditore pubblico debba ricevere quanto meno il valore che otterrebbe nella liquidazione: da un lato, in base alla regola dell'interesse superiore del creditore (art. 498 bis, secondo l'ordinamento spagnolo) e, dall'altro, in base alla convenienza nel contesto italiano. Nondimeno, su tale punto di partenza ciascun sistema costruisce diversamente il piano di pagamenti. In Italia, il credito pubblico è ridotto precisamente a tale valore di liquidazione, estinguendosi il residuo, di modo che il debito pubblico si adegua a quanto il debitore può realmente corrispondere. In Spagna, invece, il credito pubblico non esdebitabile (ossia quello eccedente l'importo di diecimila euro) deve essere pagato integralmente lungo il piano, al di sopra del menzionato punto di partenza, dovendosi altresì corrispondere non solo il valore reale, ma anche le sopratasse e gli interessi eventualmente applicabili.
La conseguenza è dunque doppiamente censurabile. In primo luogo, la modalità concepita per consentire al debitore di conservare la propria abitazione si trasforma, per chi si trascina un debito pubblico elevato, in un onere che sfocia inevitabilmente nell'inadempimento e, con esso, nella conversione del piano di pagamenti in quella liquidazione che inizialmente si intendeva evitare[58]. In secondo luogo, tornando al tetto quantitativo, deve osservarsi che se il piano già garantisce al creditore pubblico, per imperativo dell'art. 498 bis, almeno il valore di liquidazione del suo credito, nessuna giustificazione ulteriore sorregge l'esigenza di pagamento integrale di quanto ecceda i diecimila euro, che non sia una seconda restrizione, questa di carattere quasi arbitrario. La tecnica legislativa italiana, che adegua il sacrificio del credito pubblico al suo valore economico reale e lo rende, per di più, suscettibile di imposizione al creditore renitente, si mostra più coerente con la logica concorsuale e più rispettosa dell'obiettivo europeo perseguito attraverso l'istituto della seconda opportunità.
5 . L'imposizione dell'esdebitazione al creditore pubblico dissenziente
Per concludere il presente lavoro, in questo paragrafo si affronta il diverso trattamento giuridico che ciascun sistema riserva al creditore pubblico dissenziente. Tale questione, di rilevanza giuridico-pratica, non è di poco conto, giacché l'effettività della riduzione e/o esdebitazione del credito pubblico resterebbe subordinata all'acquiescenza dell'Amministrazione che, tradizionalmente, non ha mostrato apertura verso possibili esdebitazioni. A tal fine, i due ordinamenti qui posti a confronto hanno predisposto sistemi che consentono di imporre una soluzione esdebitatoria o ristrutturativa al creditore pubblico dissenziente, come si procede ad analizzare nei prossimi sottoparagrafi.
5.1 . Il trascinamento del credito pubblico nel plan de pagos dell'ordinamento spagnolo
Il modello spagnolo di imposizione riposa su un'opzione strutturale, come si è visto, incentrata su un piano di pagamenti che non è sottoposto all'approvazione dei creditori. A differenza del regime anteriore alla riforma del 2022 (nonché dell'ordinamento italiano), il debitore presenta la propria proposta di piano direttamente al giudice, avendo i creditori una fase di osservazioni; e, previa verifica del contenuto del piano, dell'osservanza delle prescrizioni legali e delle possibilità oggettive di adempimento, il giudice ordinario ne concede provvisoriamente l'attuazione. I creditori non hanno dunque la possibilità di votare il piano di pagamenti, ma dispongono di un regime di impugnazione successiva, canalizzato attraverso l'incidente concursal e circoscritto a specifici motivi tassativamente indicati nell'art. 498 bis del texto refundido de la Ley Concursal. Il modello muove pertanto da un «trascinamento» generale realizzato in virtù dell'approvazione giudiziale, con la conseguenza che tutti i creditori (compreso quello pubblico) restano assoggettati al piano senza necessità del loro consenso[59].
In tal senso, la giurisprudenza di merito ha iniziato a delineare tale facoltà. Spicca, tra le altre, la sentenza dell'Audiencia Provincial delle Asturie n. 199, nella quale è stata esaminata l'ipotesi di un creditore (un cessionario professionale di crediti) che riuniva da solo l'89,17% del passivo esdebitabile e si opponeva al piano. Il tribunale ha riconosciuto che il texto refundido de la Ley Concursal consente al giudice di imporlo «avuto riguardo alle particolari circostanze del caso», ma ha avvertito che la disposizione non offre alcun riferimento che consenta di modulare l'ampiezza di tale eccezione. Nel caso di specie, il tribunale ha evitato l'imposizione, non ritenendo che l'acquisto del credito a un prezzo assai inferiore al nominale potesse rivelare mala fede dell'impugnante (giacché il lucro del cessionario è conseguenza ordinaria della cessione dei crediti), né ha trascurato che il piano, escludendo l'abitazione principale del debitore, incorreva nella causa di diniego prevista al n. 2. La pronuncia ha così confermato che, a fronte di un dissenso qualificato, il meccanismo di trascinamento «generale» dipende da una discrezionalità giudiziale entro i margini stabiliti dalla norma[60].
Trasponendo tale disciplina allo schema del credito pubblico, deve tuttavia rammentarsi che, come si è visto, il trascinamento riconosciuto dall'art. 498 bis opera unicamente sul debito esdebitabile interessato dal piano, entro la soglia stabilita dall'art. 489. Le conseguenze risiedono nel fatto che, nella pratica, l'Amministrazione non impugna abitualmente tali piani, poiché il sistema legislativo le offre una protezione eccessiva: la parte del suo credito eccedente i margini legali esposti deve essere pagata integralmente secondo il proprio ordine di prelazione, senza poter essere oggetto di alcuna falcidia. Per altro verso, l'ordinamento spagnolo non conosce un vero e proprio meccanismo di imposizione di sacrifici al creditore pubblico dissenziente, giacché l'unica cosa che il giudice può imporgli è l'esdebitazione di una porzione che la legge già dichiarava esdebitabile (e che in nessun caso supererà le soglie legali) e l'attesa inerente al calendario del piano. Non vi è dunque cram down fiscale in senso proprio, perché non vi è falcidia imponibile. Il contrasto con la soluzione esaminata nel paragrafo seguente non potrebbe essere più netto: laddove il diritto italiano ha costruito uno strumento specificamente concepito per superare l'opposizione ingiustificata del creditore pubblico alla ristrutturazione del proprio credito, quello spagnolo ha blindato tale credito rispetto a ogni ristrutturazione, rendendo superfluo qualsiasi meccanismo di superamento del suo dissenso[61].
5.2 . La transazione fiscale e il cram down fiscale nell'ordinamento italiano
L'ordinamento italiano ha affrontato la posizione privilegiata del credito pubblico mediante la transazione fiscale e il cram down fiscale, per effetto dei quali il tribunale è legittimato a omologare la soluzione concorsuale nonostante la mancata adesione del creditore pubblico. Il suo significato dogmatico e procedimentale è rilevante, in quanto, come ha rilevato la dottrina, l'introduzione normativa del cram down fiscale ha consentito di risolvere l'ambiguità che si trascinava dietro il principio di indisponibilità del credito pubblico, configurandosi così la transazione fiscale quale istituto proprio delle procedure di soluzione della crisi d'impresa nell'ambito italiano[62]. Tale ricostruzione non è esclusivamente una costruzione dottrinale isolata, ma ha trovato debito avallo anche in sede giurisprudenziale. Le Sezioni Unite della Corte di cassazione, pronunciandosi sulla giurisdizione competente a conoscere dell'impugnazione del rigetto di un piano da parte dell'Amministrazione, hanno ragionato nel senso che il legislatore ha nitidamente inserito la transazione fiscale nell'ambito del diritto concorsuale, spettando alla tutela giurisdizionale (giudice ordinario precostituito per legge), a fronte del diniego dell'Amministrazione, la decisione sull'approvazione o meno del piano. In tal modo, e a differenza di quanto accade nel contesto spagnolo, il giudice non resta vincolato a limiti posti dalla norma, ma l'approvazione o meno del piano dipende dalle circostanze del caso concreto[63].
Su tale premessa, il dibattito si è spostato verso la portata dello stesso meccanismo e, in particolare, verso il significato dell'espressione legale «mancata adesione», nel senso se il cram down operi solo quando l'Amministrazione serbi il silenzio o si astenga, ovvero anche quando esprima voto negativo. La questione non era di poco momento, in quanto una lettura restrittiva avrebbe consentito allo Stato di neutralizzare il piano di pagamenti con il proprio voto contrario. Ancora una volta, la Corte di cassazione ha affrontato tale dibattito accogliendo un'interpretazione estensiva, con la conseguenza che l'omologazione forzosa opera non solo allorché l'Amministrazione non si sia in alcun modo pronunciata sulla proposta, ma anche allorché il creditore pubblico abbia manifestato espressamente il proprio dissenso. La soluzione prospettata dalla Corte appare coerente con la finalità perseguita dalla transazione fiscale, giacché, diversamente opinando, basterebbe un atto formale di rifiuto per frustrare una ristrutturazione oggettivamente più vantaggiosa per lo stesso Stato[64].
Ancor più rilevante, ai fini del presente lavoro, risulta il criterio in base al quale il giudice ordinario deve decidere se sia possibile accogliere o meno il piano. La giurisprudenza italiana è stata al riguardo chiara, nel senso che il controllo del tribunale deve incentrarsi su un giudizio di «convenienza comparativa», consistente nel verificare se la soddisfazione che il creditore pubblico ottiene nella proposta risulti superiore a quella che otterrebbe nell'alternativa liquidatoria. In altri termini, il parametro è oggettivo ed economico, senza poter risultare discrezionale. La Corte di cassazione è giunta a precisare, nella sua giurisprudenza più recente, che risultano irrilevanti le ragioni sulle quali l'Amministrazione fondi il proprio dissenso rispetto al piano, essendo determinante il raffronto tra la proposta prospettata e l'ipotetica liquidazione. In tal modo, il creditore pubblico resta soggetto alla medesima logica economica di qualsiasi altro creditore, senza potersi opporre a una soluzione che gli assicura più di quanto otterrebbe ove si procedesse alla liquidazione del patrimonio del debitore[65]. Nel concordato minore, ove i creditori votano, il meccanismo dispiega la propria specifica virtualità, giacché il credito pubblico, ordinariamente decisivo per il suo ammontare, non può bloccare la soluzione ove essa gli risulti più conveniente della liquidazione, giustificandosi tale modalità anche per ragioni di efficienza processuale[66]. Nella ristrutturazione dei debiti del consumatore, per contro, il problema non si pone neppure in tali termini poiché, come si è esaminato, i creditori sono privi di voto e l'omologazione dipende dal giudizio giudiziale di meritevolezza e fattibilità, sicché la falcidia del credito pubblico si produce senz'altro in virtù del piano omologato. Il sistema italiano dispone così di una risposta graduata a fronte della resistenza del creditore pubblico, che va dal suo superamento mediante controllo giudiziale di convenienza fino all'omologazione fondata sulla meritevolezza del debitore.
Gli strumenti esposti non sono tuttavia esenti da limiti né da critiche dottrinali. Si è rilevato, anzitutto, che la sostituzione del consenso del creditore pubblico con la valutazione giudiziale solleva interrogativi circa la posizione istituzionale del giudice chiamato ad apprezzare la convenienza, o meno, di un sacrificio patrimoniale dell'Amministrazione pubblica sulla base di proiezioni liquidatorie future non sempre affidabili[67]. Si è del pari avvertito che il meccanismo non può trasformarsi in una via indiretta di condono, avendo la giurisprudenza respinto proposte che, sotto le vesti della ristrutturazione, trasferivano ai creditori (compresi quelli pubblici) un'imposizione sproporzionata traducibile in un beneficio unilaterale del debitore, dovendosi pertanto rispettare i corrispondenti percorsi e requisiti legali. Il cram down fiscale italiano non può dunque essere concepito quale strumento di «perdono del debito», bensì di razionalità economica, operante unicamente allorché la soluzione concorsuale sia oggettivamente preferibile per il creditore pubblico rispetto alla liquidazione[68].
Il confronto con il modello spagnolo, esaminato nel paragrafo precedente, conduce a una conclusione difficilmente eludibile. Entrambi gli ordinamenti hanno sostituito il consenso del creditore pubblico con una decisione giudiziale, ma lo hanno fatto con portate opposte. Il diritto italiano ha costruito un meccanismo dotato di un parametro oggettivo (il raffronto con l'alternativa liquidatoria) che consente di imporre all'Amministrazione una falcidia effettiva del proprio credito allorché tale falcidia le risulti economicamente più vantaggiosa dell'esecuzione (specialmente sotto il profilo dell'accelerazione degli adempimenti processuali). Il diritto spagnolo, invece, ha configurato un trascinamento che raggiunge unicamente la porzione legalmente esdebitabile del credito pubblico, ha blindato il resto rispetto a ogni riduzione e ha affidato l'unica regola di superamento del dissenso qualificato a una discrezionalità giudiziale priva di standard. La divergenza è notevole: l'ordinamento che dispone dello strumento più incisivo nei confronti del creditore pubblico è anche quello che lo sottopone a un controllo più oggettivo e prevedibile, mentre quello che a stento può imporgli alcun sacrificio affida la scarsa imposizione possibile a un giudizio privo di criteri legali. Alla luce del parametro europeo di proporzionalità, il contrasto è eloquente: la tecnica italiana assicura che il sacrificio del credito pubblico non sia mai inferiore al suo valore economico reale, il che costituisce precisamente la giustificazione che legittima la restrizione, mentre quella spagnola, garantendo all'Erario più di quanto otterrebbe nella liquidazione, impone al debitore un sacrificio eccedente quanto necessario a tutelare l'interesse pubblico invocato[69].
6 . Conclusioni
Prima. La preferenza nella soddisfazione riconosciuta al credito pubblico non fornisce, di per sé sola, fondamento sufficiente a escluderlo dall'effetto liberatorio dell'esdebitazione. L'art. 23, par. 4, della direttiva (UE) 2019/1023 non autorizza un'esclusione incondizionata, ma esige di giustificare in modo autonomo l'inesdebitabilità e di sottoporla a un giudizio di proporzionalità. Il principale rimprovero che può muoversi a entrambi i legislatori, e segnatamente a quello spagnolo, è quello di aver trasposto senz'altro la logica del privilegio (concepita per ordinare la prelazione nella soddisfazione) sul distinto terreno della sopravvivenza del credito all'esdebitazione, confondendo due piani che la norma europea impone di motivare separatamente. Ne discende una prima proposta di ordine interpretativo: finché il regime non sia riformato, i tribunali dovrebbero applicare il limite del credito pubblico dell'art. 489 del texto refundido de la Ley Concursal alla luce del test di proporzionalità europeo, scartando ogni restrizione che non superi tale controllo ed evitando letture che trasformino il privilegio in un'inesdebitabilità automatica.
Seconda. La tecnica spagnola della soglia quantitativa fissa (diecimila euro per debitore, con esdebitazione integrale dei primi cinquemila e del cinquanta per cento, del resto, applicabile allo stesso modo al credito tributario e a quello contributivo) risulta censurabile per la sua rigidità. Operando mediante un'operazione aritmetica estranea alle circostanze del caso, essa penalizza allo stesso modo il debitore che ha consapevolmente eluso i propri obblighi e quello il cui passivo pubblico si è formato per semplice trascinamento, fenomeno particolarmente visibile nelle quote del lavoratore autonomo insolvente, che maturano automaticamente per il solo permanere dell'iscrizione. A fronte di ciò, si propone di sostituire la soglia fissa, o quanto meno di integrarla, con un criterio correttivo di carattere qualitativo che attenda alla condotta del debitore e all'origine involontaria del debito, sulla linea del modello italiano; in alternativa, ove la soglia sia mantenuta, converrebbe quanto meno il suo aggiornamento periodico e la sua modulazione in funzione della natura contributiva o tributaria del credito, oggi indifferenziata.
Terza. La disfunzione più grave si colloca nel piano di pagamenti. Entrambi gli ordinamenti muovono da una medesima regola (il creditore pubblico deve ricevere quanto meno il valore che otterrebbe nella liquidazione, denominata interesse superiore del creditore in Spagna e convenienza in Italia), ma il legislatore spagnolo esige, al di sopra di tale soglia, il pagamento integrale della porzione non esdebitabile. Si produce così una doppia restrizione difficilmente giustificabile: se il piano già garantisce all'Erario il valore di liquidazione del suo credito, nessuna ragione ulteriore sorregge l'esigenza di pagamento totale di quanto ecceda i diecimila euro, che opera quale seconda barriera di carattere quasi arbitrario. La conseguenza pratica è paradossale, poiché la modalità concepita affinché il debitore conservi il proprio patrimonio e la propria abitazione si trasforma, per chi si trascina un debito pubblico elevato, in un onere che sfocia nell'inadempimento e in quella liquidazione che precisamente si intendeva evitare. Si propone conseguentemente di riformare il regime del piano di pagamenti affinché il credito pubblico non esdebitabile sia adeguato al suo valore reale di soddisfazione (come nel modello italiano), sopprimendo l'esigenza di pagamento integrale del residuo ed escludendo dal computo le sopratasse e gli interessi allorché il piano già assicuri il valore di liquidazione.
Quarta. Nell'imposizione dell'esdebitazione al creditore pubblico dissenziente emerge una questione di rilievo: il diritto italiano, attraverso la transazione fiscale e il cram down fiscale, consente di imporre una falcidia effettiva mediante un parametro oggettivo (il giudizio di convenienza comparativa con l'alternativa liquidatoria), indipendentemente dalle ragioni del dissenso. Il diritto spagnolo, invece, trascina unicamente la porzione legalmente esdebitabile, blinda il resto rispetto a ogni riduzione e affida il superamento del dissenso qualificato a una discrezionalità giudiziale orfana di standard, come ha messo in luce la giurisprudenza di merito, priva di riferimenti normativi per modulare tale facoltà. La proposta che si formula è duplice: (i) de lege ferenda, incorporare nel trascinamento dell'art. 498 bis un parametro oggettivo di convenienza analogo a quello italiano, che consenta di imporre al creditore pubblico una riduzione allorché la soluzione concorsuale gli risulti economicamente più vantaggiosa dell'esecuzione, e (ii) nel frattempo, orientare la discrezionalità giudiziale mediante criteri che la dotino di prevedibilità, assumendo quale riferimento il raffronto con il risultato liquidatorio.
Quinta. Dal confronto risulta un verdetto di proporzionalità sfavorevole al modello spagnolo. La tecnica italiana assicura che il sacrificio del credito pubblico non sia mai inferiore al suo valore economico reale, che è precisamente la giustificazione legittimante la restrizione dell'effetto esdebitatorio. Quella spagnola, garantendo all'Erario più di quanto otterrebbe nella liquidazione, impone al debitore un sacrificio eccedente quanto necessario a tutelare l'interesse pubblico invocato e, in tale stessa misura, risulta difficilmente compatibile con il mandato di proporzionalità dell'art. 23, par. 4, della direttiva. Non si tratta pertanto di una semplice differenza di grado, bensì di una tensione di fondo con il parametro europeo che, a nostro avviso, espone il regime spagnolo a un serio rimprovero di adeguatezza alla norma che gli serve da fondamento.
Sesta. L'analisi comparata offre insegnamenti reciproci. L'ordinamento spagnolo ha nel modello italiano un riferimento per superare la rigidità della soglia e l'assenza di standard nell'imposizione al creditore pubblico. Ma la superiorità relativa del sistema italiano non lo esime da critica, dato che la sostituzione del consenso dell'Amministrazione con la valutazione giudiziale riposa su proiezioni liquidatorie future non sempre affidabili e solleva interrogativi sulla posizione istituzionale del giudice chiamato ad apprezzare il sacrificio patrimoniale dell'Erario. Di qui la necessità che lo stesso ordinamento italiano rafforzi le garanzie del giudizio di convenienza e vigili affinché il meccanismo non degeneri in una via indiretta di condono, preservandone il carattere di strumento di razionalità economica e non di perdono del debito. In entrambi i casi, il riferimento comune deve continuare a essere la finalità riabilitativa che ispira la direttiva, la cui effettività reclama regimi nazionali che adeguino il sacrificio del credito pubblico a quanto strettamente proporzionato e lo rendano, per di più, prevedibile tanto per il debitore quanto per la stessa Amministrazione.
Note:
[1]
Il presente lavoro è stato realizzato nell'ambito del progetto «Desafíos del Derecho Procesal en concurso de acreedores de personas físicas», finanziato dalla Universidad Carlos III de Madrid (Proyecto Jóvenes PPIT 2025/00833/001), durante il soggiorno di ricerca svolto presso l'Università degli Studi di Milano tra il giugno e i primi di settembre 2026.
[2]
Art. 1911 del Código Civil spagnolo: «Del cumplimiento de las obligaciones responde el deudor con todos sus bienes, presentes y futuros».
[3]
Art. 2740 c.c.: «Il debitore risponde dell'adempimento delle obbligazioni con tutti i suoi beni presenti e futuri. Le limitazioni della responsabilità non sono ammesse se non nei casi stabiliti dalla legge».
[4]
Regolamento (CE) n. 1346/2000 del Consiglio, del 29 maggio 2000, relativo alle procedure di insolvenza, sostituito dal regolamento (UE) 2015/848 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 maggio 2015, relativo alle procedure di insolvenza.
[6]
Sui fondamenti del fresh start e sulla sua recezione europea, v. World Bank, Report on the treatment of the insolvency of natural persons, Washington, 2013. La materia è stata altresì trattata dalla dottrina spagnola: v., tra le altre, M. Cuena Casas, El impacto económico del fresh start o Ley de Segunda Oportunidad, in Revista El Notario del Siglo XXI, 2013, 48.
[7]
Risoluzione del Parlamento europeo del 15 novembre 2011, recante raccomandazioni alla Commissione sulle procedure d'insolvenza nel contesto del diritto societario dell'UE (2011/2006(INI)).
[8]
Risoluzione del Parlamento europeo del 21 novembre 2013 sul Piano d'azione imprenditorialità 2020. Rilanciare lo spirito imprenditoriale in Europa (2013/2532(RSP)).
[9]
Raccomandazione della Commissione 2014/135/UE, del 12 marzo 2014, su un nuovo approccio al fallimento delle imprese e all'insolvenza (GU L 74 del 14 marzo 2014).
[10]
Così il considerando 20, secondo il quale «Le conseguenze dell'insolvenza, in particolare lo stigma sociale, le conseguenze giuridiche e l'incapacità perdurante di ripagare i debiti, costituiscono un forte disincentivo per gli imprenditori che intendono avviare un'impresa o beneficiare di una seconda opportunità, benché sia dimostrato che gli imprenditori dichiarati insolventi hanno maggiori probabilità di riuscire la seconda volta. Occorre pertanto adottare misure per ridurre gli effetti negativi dell'insolvenza sugli imprenditori, prevedendo disposizioni sulla liberazione integrale dai debiti dopo un dato periodo di tempo». Più diffusamente, v. M. Cuena Casas, La exoneración del pasivo insatisfecho en la Directiva (UE) 2019/1023, de 20 de junio de 2019: propuestas de transposición al Derecho español, in Revista de Derecho Concursal y Paraconcursal, 2020, 32.
[11]
V. Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni. Piano d'azione per la creazione dell'Unione dei mercati dei capitali, COM(2015) 468 final, del 30 settembre 2015, p. 25. Nello stesso senso, v. University Of Leeds – Directorate-General For Justice And Consumers, Study on a new approach to business failure and insolvency. Comparative legal analysis of the Member States' relevant provisions and practices, 2016, p. 218 ss.
[12]
Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni. Libro verde. Costruire un'Unione dei mercati dei capitali, COM(2015) 63 final, del 18 febbraio 2015.
[13]
Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio riguardante i quadri di ristrutturazione preventiva, la seconda opportunità e misure volte ad aumentare l'efficacia delle procedure di ristrutturazione, insolvenza e liberazione dai debiti, COM(2016) 723 final, del 22 novembre 2016, sfociata nella direttiva (UE) 2019/1023 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 giugno 2019.
[14]
Ley 25/2015, del 28 luglio, de mecanismo de segunda oportunidad, reducción de la carga financiera y otras medidas de orden social.
[15]
Real Decreto Legislativo 1/2020, del 5 maggio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Concursal.
[16]
D.Lgs. 12 gennaio 2019, n. 14, Codice della crisi d'impresa e dell'insolvenza in attuazione della L. 19 ottobre 2017, n. 155.
[17]
In tal senso, v. A.B. Campuzano – E. Sanjuán, GPS Concursal. Guía Profesional, 7ª ed., Valencia, 2025, p. 390.
[19]
D.Lgs. 17 giugno 2022, n. 83, Modifiche al codice della crisi d'impresa e dell'insolvenza di cui al decreto legislativo 12 gennaio 2019, n. 14, in attuazione della direttiva (UE) 2019/1023 del Parlamento europeo e del Consiglio del 20 giugno 2019.
[20]
Art. 20: «Accesso all'esdebitazione. 1. Gli Stati membri provvedono affinché gli imprenditori insolventi abbiano accesso ad almeno una procedura che possa condurre al completo esdebitamento conformemente alla presente direttiva. Gli Stati membri possono richiedere che sia cessata l'attività commerciale, imprenditoriale, artigianale o professionale cui i debiti dell'imprenditore insolvente si riferiscono. 2. Gli Stati membri in cui il completo esdebitamento è subordinato al rimborso parziale del debito da parte dell'imprenditore provvedono affinché il corrispondente obbligo di rimborso si basi sulla situazione individuale dell'imprenditore e, in particolare, sia proporzionato al reddito e al patrimonio disponibili o sequestrabili dell'imprenditore durante i termini per l'esdebitazione e tenga conto dell'equo interesse dei creditori. 3. Gli Stati membri provvedono affinché gli imprenditori che hanno ottenuto l'esdebitazione possano beneficiare dei vigenti quadri nazionali che prevedono un sostegno imprenditoriale, compreso l'accesso a informazioni pertinenti e aggiornate su tali quadri».
[21]
Sulla portata dell'esdebitazione, v. C.G. Paulus, sub Article 20, Full discharge of debt, in AA.VV., European Preventive Restructuring. Directive (EU) 2019/1023, a cura di C.G. Paulus – R. Dammann, München-Oxford-Baden-Baden, 2022, p. 249 ss.
[22]
In relazione al fresh start quale fondamento economico dell'esdebitazione, v., tra gli altri, I. Ramsay, Personal Insolvency in the 21st Century. A Comparative Analysis of the US and Europe, Oxford, 2017, p. 8 ss.
[23]
Art. 1, par. 4, direttiva 2019/1023: «Gli Stati membri possono estendere l'applicazione delle procedure di cui al paragrafo 1, lettera b), alle persone fisiche insolventi che non sono imprenditori. Gli Stati membri possono limitare l'applicazione del paragrafo 1, lettera a), alle persone giuridiche».
[24]
Nel caso della Spagna, tale esdebitazione del debitore persona fisica è stata recepita ai sensi dell'art. 486 Trlc. V. S. Tomás Tomás, La exoneración del pasivo insatisfecho tras la Ley 16/2022, de 5 de septiembre, in Anuario de Derecho Concursal, 2023, 58. Nel caso dell'Italia, l'esdebitazione della persona fisica non imprenditore è riconosciuta nell'art. 278, comma 3, in combinato disposto con l'art. 1 CCII; v. altresì, dal punto di vista dottrinale, U. Salanitro, Debito in crisi? Oltre la dogmatica. Spigolature sulla rilevanza costituzionale della disciplina dell'esdebitazione, in Diritto Costituzionale, 2023, 3, p. 55 ss.
[25]
Art. 22: «1. Gli Stati membri provvedono affinché, se l'imprenditore insolvente ottiene l'esdebitazione conformemente alla presente direttiva, l'interdizione dall'avvio o dall'esercizio di un'attività commerciale, imprenditoriale, artigianale o professionale per il solo motivo che l'imprenditore è insolvente cessi di produrre effetti al più tardi allo scadere dei termini per l'esdebitazione. 2. Gli Stati membri provvedono affinché, allo scadere dei termini per l'esdebitazione, l'interdizione di cui al paragrafo 1 del presente articolo cessi di produrre effetti senza che sia necessario adire un'autorità giudiziaria o amministrativa per l'apertura di una procedura ulteriore rispetto a quelle di cui all'articolo 21, paragrafo 1».
[26]
§§ 286 ss. dell'Insolvenzordnung (InsO); la riduzione del termine ordinario della Restschuldbefreiung da sei a tre anni è stata operata mediante la Gesetz zur weiteren Verkürzung des Restschuldbefreiungsverfahrens, del 22 dicembre 2020 (BGBl. I, p. 3328), in attuazione della direttiva (UE) 2019/1023.
[27]
V., tra gli altri, N. Fernández Pérez, La exoneración del pasivo insatisfecho, in AA.VV., Derecho Concursal y Preconcursal. Texto refundido de la Ley Concursal tras la reforma por la Ley 16/2022, de 5 de septiembre, a cura di E. Gallego Sánchez, Valencia, 2022, p. 2009 ss.
[28]
V. B.A. González Navarro, Cambios en la Ley Concursal: la exoneración del pasivo insatisfecho. La Directiva de Segunda Oportunidad, in Cuadernos de Comunicaciones de Propiedad Industrial y Derecho de la Competencia, 2020, 89, p. 87 ss.
[29]
Corte giust. UE, 7 novembre 2024, cause riunite C-289/23 [Corván] e C-305/23 [Bacigán], ECLI:EU:C:2024:934.
[30]
In tal senso, v. A. Castagnola, Esdebitazione e soddisfazione dei creditori in ottica di favor debitoris, in Il Diritto degli Affari, 2024, 3, p. 297 ss.
[31]
V. S. Pacchi, La liquidazione giudiziale, in AA.VV., Crisi e insolvenza nel nuovo Codice. Commento tematico ai dd.lgs. nn. 14/2019 e 83/2022, a cura di S. Ambrosini, Milano, 2022, p. 1041 ss.
[32]
Sulla prelazione dei crediti pubblici nell'ordinamento italiano, v., tra gli altri, S. Di Amato, Diritto della crisi d'impresa. Aggiornato al D.Lgs. 13 settembre 2024, n. 136, Varese, 2024, p. 225 ss.
[34]
P. Rebollo Díaz, La exoneración del crédito público con la entrada en vigor del Real Decreto Legislativo 1/2020, de 5 de mayo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Concursal, in Revista de Derecho, Empresa y Sociedad, 2021, 18-19, p. 183 ss.
[37]
V. Cass., Sez. 1, 6 giugno 2022, n. 18124, che ha dichiarato la compatibilità dell'esdebitazione nel contesto dei debiti tributari quale eccezione alla regola generale della responsabilità patrimoniale universale del debitore.
[38]
V. S. Ronco, L'istituto dell'esdebitazione dalla Insolvenzordnung al nuovo Codice della Crisi e dell'Insolvenza, in Dirittodellacrisi.it, 2025, p. 1 ss.
[39]
Trib. Ferrara, Ufficio del giudice delegato alle procedure concorsuali, decreto 23 dicembre 2024.
[41]
Tribunal Supremo, Sala Primera, sentenza 18 febbraio 2026, n. 260, quanto all'applicazione individualizzata del limite per ciascun creditore pubblico e alla piena esdebitazione del credito pubblico subordinato (sopratasse e interessi moratori).
[42]
Da un lato, l'ordinamento spagnolo consacra tale dualità nell'art. 486 TRLC, che consente tanto l'esdebitazione con liquidazione dell'attivo quanto quella mediante plan de pagos. Nell'ordinamento italiano, tale dualità emerge, da un lato, attraverso la liquidazione controllata (artt. 268 ss. CCII), seguita dalla già richiamata esdebitazione, ovvero dalle procedure di piano rappresentate dal concordato minore (artt. 74-83) e dalla ristrutturazione dei debiti del consumatore (artt. 67-73).
[43]
V. F.X. Rafí I Roig, Solicitud de exoneración del pasivo insatisfecho con liquidación de la masa activa, in Práctico Segunda Oportunidad, Vlex, 2026.
[45]
Al riguardo, v. Y. Morales, El concurso sin masa de la persona física: transformación de un modelo legal tras la reforma de la Ley Concursal de 2022, in Dictum, 2025. Da tale architettura processuale discende un'obiezione che merita di essere segnalata, ancorché non costituisca l'oggetto centrale del presente lavoro. La prassi successiva alla riforma ha evidenziato che una percentuale assai elevata delle domande di esdebitazione è trattata attraverso il concurso sin masa, senza designazione di curatore e sulla base di un elenco di creditori predisposto dallo stesso debitore, il che configura una procedura con un livello di controllo relativamente limitato. La giurisprudenza ha cercato di compensare tale debolezza mediante un'interpretazione rafforzata dei poteri di controllo giudiziale: tanto i criteri unificati adottati da diverse sezioni specializzate in materia commerciale (che intensificano le esigenze documentali e riservano all'organo giudiziale determinate attività di verifica patrimoniale d'ufficio), quanto l'orientamento stabilito dal Tribunal Supremo nella sentenza del febbraio 2026, imponendo al giudice l'obbligo di verificare d'ufficio la sussistenza dei presupposti dell'esdebitazione anche in assenza di opposizione dei creditori, evidenziano lo sforzo dei tribunali di ovviare alle insufficienze garantistiche del modello. Si tratta, tuttavia, di un'obiezione di carattere eminentemente processuale, che riguarda in via generale il regime dell'esdebitazione e non pone una problematica specifica rispetto al credito pubblico, pur rivestendo indubbia rilevanza pratica.
[46]
V., tra gli altri, P. Fernández Manso, Cancelar deudas con Hacienda (AEAT) y la Seguridad Social (TGSS), in Blog Jurídico Fernández Manso, 17 novembre 2025.
[47]
Tale ragionamento può riflettersi parzialmente in IBERLEY, El Tribunal Supremo perfila la exoneración del pasivo insatisfecho y el trato del crédito público, 23 febbraio 2026.
[50]
Sulla figura dell'esdebitazione dell'incapiente, v., tra gli altri, M. Spiotta, Esdebitazione (Cap. I – Esdebitazione dopo la liquidazione giudiziale; Cap. II – Esdebitazione dopo la liquidazione controllata; Cap. III – Esdebitazione dell'incapiente), in Crisi d'impresa e procedure concorsuali, II, 2025, p. 1753 ss.
[51]
Su tale dibattito si è pronunciata, tra gli altri, C. Bianconi, L'esdebitazione del sovraindebitato incapiente. Questioni problematiche e controverse, in Dirittodellacrisi.it, 2023, p. 2 ss.
[56]
Sul carattere della liquidazione parziale e sul nuovo contenuto del plan de pagos dopo la riforma introdotta dalla Ley 16/2022, v. F. Azofra Vegas, La exoneración del pasivo insatisfecho tras la trasposición de la Directiva, in Revista de Derecho Concursal y Paraconcursal, 2022, 7, p. 281 ss.
[57]
F. Cappai, La ristrutturazione dei debiti del consumatore, contratti con «cessione del quinto», in Rivista Giuridica Sarda, 2024, 2, p. 55 ss. Al riguardo v. altresì F. Sbraletta, Il Concordato Minore del professionista sovraindebitato: profili di continuità, cram down pubblico e dignità del debitore nella Sentenza del Tribunale di Locri n. 14/2025, in Dirittodellacrisi.it, 2023.
[58]
V., tra gli altri, S. Puigcerver Asor – I. Azpeitia Alonso – F. Adán Doménech – Z. Sierra Sánchez, La segunda oportunidad de personas naturales, Barcelona, 2023, p. 66 ss.
[59]
V. F. Azofra Vegas, El acreedor real de rango posterior que paga al acreedor real preferente para evitar la ejecución una vez declarada la exoneración definitiva…, in AA.VV., La exoneración del pasivo insatisfecho: 100 cuestiones polémicas, a cura di S. Tomás Tomás – R. Castillo Felipe – M. Flores Segura – M.L. Sánchez Paredes, Barcelona, 2025, p. 213 ss.
[61]
In tal senso, v. J. Calvo Vérgez, El crédito tributario en la Ley Concursal, in Anuario de Derecho Concursal, 2025, 64, p. 1 ss.
[62]
Sulla funzione del cram down fiscale quale superamento dell'ambiguità del principio di indisponibilità del credito tributario, v., tra gli altri, M. Mauro, Transazione fiscale e «cram down» del giudice fallimentare, in Dirittodellacrisi.it, 2022, p. 6 ss.; nonché A. Carinci, Il diniego di transazione fiscale nel prisma del nuovo Codice sulla crisi di impresa, in Il Fisco, 2021, 23, p. 2243 ss., il quale rileva che la transazione fiscale costituisce uno dei possibili procedimenti di soluzione della crisi d'impresa appartenente al diritto concorsuale e non all'ambito tributario, incidendo non solo sull'Amministrazione finanziaria, ma anche su altri enti pubblici.
[63]
In tal senso si è pronunciata Cass., Sez. Un., 23 febbraio 2021, n. 8504. In senso analogo, v. Cass., Sez. Un., 14 maggio 2024, n. 20036.
[66]
V. F. Cappai, La ristrutturazione dei debiti del consumatore…, op. cit.; nonché F. Sbraletta, Il Concordato Minore del professionista sovraindebitato…, op. cit.
[67]
V. G. Mercuri, Il cram down fiscale alla ricerca di nuovi limiti: vaghezza dei presupposti e varietà di soluzioni, in Rivista di Diritto Tributario, 2023.
[68]
V. F. Paparella, La questione distributiva nelle procedure concorsuali nel rapporto tra i crediti tributari e i diritti degli altri creditori, in Rivista di Diritto Tributario, 2023, 3, p. 199 ss. Sull'argomento relativo al fondamento del cram down fiscale nell'idea di razionalità economica si è altresì pronunciata App. Genova, 13 febbraio 2025, n. 48.
[69]
V. inoltre F. Randazzo, Osservazione in tema di cram down fiscale e contributivo nel codice della crisi, in Rivista di Diritto e Pratica Tributaria, 2024, 3, p. 935 ss.