Nell’ambito degli interventi legislativi messi a punto dal Governo per contrastare gli effetti dell’emergenza sanitaria COVID-19 assumono particolare rilevanza le disposizioni relative alla concessione di garanzie pubbliche in favore di banche e istituzioni finanziarie a supporto dei finanziamenti erogati alle imprese, ai lavoratori autonomi e liberi professionisti titolari di partita IVA.

Le disposizioni cruciali destinate a supportare il trasferimento di risorse finanziarie in favore degli operatori economici, con l’intento di temperare gli effetti di una potenziale grave crisi di liquidità, si rinvengono agli articoli 1 e 13 del D.L. 8 aprile 2020, n. 23. 

In linea generale le misure del Governo a supporto del fabbisogno liquidità delle imprese italiane si innestano in un più ampio quadro derogatorio temporaneo in materia di aiuti di Stato definito dalla Commissione Europea nel Temporary Framework [1] (predisposto già il 19 marzo scorso e poi emendato il 2 aprile) e caratterizzato da cinque fondamentali direttrici di azione: sovvenzioni dirette, agevolazioni fiscali selettive e acconti; garanzie di Stato per prestiti bancari contratti dalle imprese;  prestiti pubblici agevolati alle imprese; garanzie per le banche che veicolano gli aiuti di Stato all'economia reale; assicurazione del credito all'esportazione a breve termine.

Obiettivo immediato delle azioni, nel loro complesso, è quello di consentire agli Stati membri di trasferire a tutti i tipi di imprese la liquidità necessaria a preservare la continuità dell'attività economica, durante e dopo l'epidemia di COVID-19, mitigandone gli effetti negativi.

Il recepimento da parte dell’Italia del nuovo regime degli aiuti europei è avvenuto tramite il D.L. 8 aprile 2020 n. 23 recante “Misure urgenti in materia di accesso al credito e di adempimenti fiscali per le imprese, di poteri speciali nei settori strategici, nonché interventi in materia di salute e di lavoro, di proroga di termini amministrativi e processuali”. 

Nell’ottica di questo paper, due sono gli strumenti di intervento identificati dal Governo per il supporto alle imprese con la messa a disposizione di 400 miliardi di euro di garanzie: da una parte SACE Spa (il cui ambito di intervento è definito all’art. 1 del Decreto Liquidità), realtà consolidata nel settore finanziario-assicurativo attiva nel credito all’esportazione, nelle cauzioni e nel factoring, nell'assicurazione del credito, nelle garanzie finanziarie destinata ad intervenire in favore delle grandi imprese ma anche in favore delle PMI che abbiano esaurito il plafond del Fondo centrale; dall’altra il Fondo centrale PMI (il cui ambito di intervento è definito all’art. 13), realtà altrettanto consolidata nell’ambito della concessione di garanzie in favore di imprese Micro, Piccole o di Medie dimensioni (PMI) e di professionisti (dal 2016 in grado di supportare anche le MidCap, fino a 499 dipendenti) [2] .

Rileva innanzitutto l’art. 1 D.L. 8 aprile 2020, n. 23.

L’operatività di SACE a sostegno del sistema delle imprese prevede - in via temporanea ed emergenziale, sino al 31/12/2020 - il rilascio di garanzie (contro-garantite dallo Stato) in favore di banche e istituzioni finanziarie per finanziamenti erogati sotto qualsiasi forma, nel rispetto della disciplina derogatoria EU in tema di aiuti di Stato, fino ad un complessivo importo di 200 miliardi di euro, di cui almeno 30 miliardi da destinare alle PMI, inclusi lavoratori autonomi e liberi professionisti che, come anticipato, abbiano esaurito la propria capacità di accesso al Fondo centrale di Garanzia. 

Le condizioni di rilascio della garanzia SACE sono le seguenti: 

Da ultimo l’istituto finanziatore deve poter dimostrare, ai fini del riconoscimento della garanzia statale, la qualità di “nuovo finanziamento” della agevolazione concessa e cioè che, in esito alla delibera, l’ammontare complessivo delle esposizioni nei confronti del soggetto beneficiario risulti superiore alle medesime esposizioni esistenti alla data di entrata in vigore del decreto, applicandosi, nel test di verifica, tutte le correzioni connesse alle eventuali riduzioni intervenute tra le due date in conseguenza del regolamento contrattuale stabilito tra le parti prima dell’entrata in vigore del decreto: ciò per neutralizzare l’eventualità che a seguito del regolare adempimento da parte del debitore dei propri impegni restitutori la riduzione delle esposizioni sia tale da non consentire il superamento della descritta condizione necessaria di erogazione.

La copertura della garanzia si estende: 

con la precisazione che ai fini della determinazione del limite d’importo garantito si deve fare riferimento al valore del fatturato conseguito in Italia e all’importo dei costi del personale sostenuti in Italia, anche su base consolidata quando l’impresa faccia parte di un gruppo.

Procedure di richiesta e riconoscimento della garanzia SACE

Ai commi 6 e 7 dell’articolo in commento sono descritte, rispettivamente, le procedure di accesso alla garanzia SACE per le imprese di “prima fascia” e cioè con un numero di dipendenti inferiori a 5000 e un fatturato 2019 inferiore a 1,5 miliardi di euro e per le “altre imprese” con dipendenti e fatturato superiori ai limiti sopra indicati. 

La procedura [5] semplificata di cui al comma 6 prevede quindi, schematicamente, i) l’acquisizione da parte dell’istituto finanziatore della domanda di finanziamento da parte dell’impresa, ii) la positiva delibera di erogazione del finanziamento da parte del soggetto finanziatore, anche nella forma di prestiti coordinati con altri istituti e la conseguente trasmissione della delibera a SACE e la successiva trasmissione a SACE da parte dell’istituto della richiesta di emissione della garanzia; iii) la verifica da parte di SACE dell’esito del processo valutativo e il conseguente accoglimento della richiesta cui potrà seguire materiale erogazione del finanziamento da parte dell’istituto.

La procedura di cui al comma 7 introduce un’ulteriore istruttoria, elaborata da SACE e da questa trasmessa al Ministro dell’Economia e delle Finanze alla cui approvazione, sentito il Ministro dello sviluppo economico, è subordinata l’effettiva concessione della garanzia statale tenuto conto delle specifiche connotazioni dell’attività svolta dall’impresa richiedente.

Viene, poi, in evidenza l’art. 13 del medesimo D.Lgs. 8 aprile 2020, n. 23.

L’art. 13 abroga e sostituisce l’art. 49 del D. Lgs.17/3/20 n. 18 e amplia la portata delle originarie disposizioni prevedendo, tra l’altro, l’estensione dei benefici della concessione della garanzia da parte del Fondo centrale PMI alle imprese fino a 499 dipendenti (MidCap), l’ampliamento della medesima garanzia fino a 5 milioni di euro per singola impresa e l’innalzamento delle relative percentuali di copertura, previa autorizzazione della Commissione Europea ai sensi dell’articolo 108 del TFUE.

Le “condizioni generali” delle erogazioni e di rilascio della garanzia sono definite alle lettere da a) ad h) dell’art. 13; ai successivi punti i), l), m), n) sono trattate alcune misure rafforzate - o procedimenti semplificati - applicabili a determinate imprese: alla lettera m) si tratta dei finanziamenti erogabili a PMI e persone fisiche esercenti attività d’impresa, arti e professioni per importi non superiori al 25% dell’ammontare dei ricavi del soggetto beneficiario e comunque non superiori ad euro 25.000; alla lettera n) si tratta dei finanziamenti erogabili alle altre imprese nella percentuale massima del 25% dei ricavi sino alla soglia massima degli stessi di euro 3.200.000, con conseguenti erogazioni massime di euro 800.000; 

Le “condizioni generali” di rilascio della garanzia del Fondo PMI sono le seguenti: 

-     il doppio della spesa salariale annua del beneficiario (compresi gli oneri sociali e il costo del personale che lavora nel sito dell'impresa ma che figura formalmente nel libro paga dei subcontraenti) per il 2019 o per l'ultimo anno disponibile. Per le imprese costituite dal 1º gennaio 2019, l'importo massimo non può superare i costi salariali previsti per i primi due anni di attività;

-     il 25% del fatturato del 2019;

-     il fabbisogno - da attestare con autocertificazione - per costi del capitale di esercizio e per costi di investimento nei successivi 18 mesi, nel caso di piccole e medie imprese, e nei successivi 12 mesi, nel caso di imprese con numero di dipendenti non superiore a 499;

Alla lettera g) dell’articolo 13 in commento si conferma inoltre l’applicabilità dello specifico regime agevolativo anche al ricorrere delle seguenti circostanze: 

-     alla data di entrata in vigore del decreto tali imprese non presentino una situazione che determinerebbe la classificazione delle loro esposizioni come deteriorate;

-     non presentino importi in arretrato successivi all’applicazione delle misure di concessione della banca;

-     sulla base dell’analisi della situazione finanziaria del debitore si possa ragionevolmente presumere il rimborso integrale dell’esposizione alla scadenza.

In entrambi i casi è esplicitamente esclusa l’applicazione delle agevolazioni alle imprese che presentino esposizioni classificate come “sofferenze” ai sensi della disciplina bancaria.

Si prevede inoltre alla lettera e) la possibilità di accesso alla garanzia del Fondo (con copertura dell’80% in garanzia diretta e al 90% in riassicurazione) per operazioni di rinegoziazione di finanziamenti esistenti, a condizione che sia prevista la contestuale erogazione di credito aggiuntivo al soggetto beneficiario pari ad almeno il 10% dell’importo del debito rinegoziato.

Disposizioni di rafforzamento

Nel quadro generale come sopra descritto si innestano “fattispecie rafforzate” per le quali la concessione della garanzia avviene nel rispetto dei seguenti criteri: 

-     l’importo della garanzia prestata dal Fondo centrale PMI, sia in via diretta che con riassicurazione è pari al 100% dell’importo finanziato;

-     la durata del finanziamento si estende al massimo a 6 anni (72 mesi) con previsione esplicita di un periodo di preammortamento di 24 mesi;

-     l’erogazione e la concessione della garanzia è gratuita e, coerentemente con le “condizioni generali”, non è soggetta ad alcuna valutazione del beneficiario; l’intervento del Fondo è automatico: il soggetto finanziatore eroga quindi il finanziamento svolgendo, in via preliminare, una esclusiva verifica formale “senza attendere l’esito definitivo dell’istruttoria da parte del gestore del Fondo medesimo”.

-     l’importo della garanzia prestata in via diretta senza alcuna valutazione da parte del Fondo centrale PMI (ancorché non in via automatica come nel caso della lettera m) è pari al 90% dell’importo finanziato con possibilità di estensione al 100% in presenza di un’ulteriore garanzia rilasciata da Confidi o da altri soggetti abilitati;

-     la durata del finanziamento si estende al massimo a 6 anni (72 mesi);

Entrambe le “fattispecie rafforzate” sopra descritte condividono le seguenti peculiarità:

L’art. 1 comma 1 quantifica l’impegno assunto da SACE in complessivi 200 miliardi di euro, di cui 30 miliardi destinati alle PMI “che abbiano pienamente utilizzato la loro capacità di accesso al Fondo”; il tenore letterale della norma parrebbe quindi consentire l’accesso alla garanzia di SACE anche da parte di quelle imprese che abbiano già avuto accesso alle garanzie del Fondo centrale e non solo a quelle che non abbiano trovato originaria e naturale capienza nel medesimo. L’art. 1 e l’art. 13 rappresentano quindi canali alternativi o integrativi?

In ordine al concetto di “nuovo finanziamento” introdotto alla lettera m) dell’art. 1 e ripreso alle lettere m) ed n) dell’art. 13 si osserva che in linea strettamente teorica l’erogazione di nuova finanza garantita potrebbe essere anche solo parzialmente destinata al consolido di esposizioni preesistenti (al di fuori quindi delle disposizioni specifiche di cui alla lettera e) dell’art. 13) e per la differenza andare ad incrementare l’esposizione dell’istituto. In altre parole, la condizione di “nuovo finanziamento” deve ritenersi rispettata anche quando l’ammontare delle maggiori esposizioni del finanziatore nei confronti del soggetto finanziato rispetto alle esposizioni esistenti al momento dell’entrata in vigore del decreto sia inferiore all’erogazione?

L’assenza, nelle “condizioni generali” di cui all’art. 13, di ogni riferimento esplicito al danneggiamento da emergenza COVID (condizione presente invece per l’applicabilità dei benefici di cui all’art. 1 e per i benefici di cui alle “fattispecie rafforzate” delle lettere m) e n) dell’art.13) sembrerebbe condurre alla lettura che la concessione di tali prime misure sia svincolata dalla rilevazione di un fabbisogno finanziario causato dall’emergenza sanitaria. In quest’ottica è possibile ritenere che alla “deroga alla vigente disciplina del Fondo” richiamata nell’incipit dell’art.13 debba riconoscersi una portata circoscritta alle tipologie di finanziamento descritte nel Decreto in commento, mantenendosi quindi inalterata la parallela operatività del fondo secondo le regole ordinarie? 

Se è ragionevole ipotizzare l’adesione pressoché automatica delle banche alle richieste dei finanziamenti garantiti al 100%, appare evidente il crescente spazio di discrezionalità degli istituti in presenza di garanzie decrescenti: dal 90% dei prestiti per le imprese con fatturato tra 25.000 e 3.200.000 euro (in assenza di co-garanzia Confidi) e delle imprese con fatturati superiori a tale ultimo limite, sino a giungere alle casistiche con garanzie al 90%, 80%, 70% previste all’art. 1. Anche da qui sorgono i timori delle PMI che l’istruttoria possa presentare incertezze e tempistiche di erogazione non conformi all’urgenza e alle necessità del periodo.

Vale infatti rammentare che le imprese beneficiarie delle garanzia del Fondo devono comunque essere valutate economicamente dall’istituto finanziatore ed essere finanziariamente sane. Le relazioni istruttorie che svolgeranno gli istituti dovranno in ogni caso tenere in considerazione un set minimale di informazioni, tra cui i) l’acquisizione e l’analisi di informazioni da fonti esterne (CR, CRIF, protesti e pregiudizievoli, altre banche dati); ii) la valutazione della situazione economico finanziaria del cliente fondata su dati di bilancio per quanto possibile aggiornati; iii) la finalità e sostenibilità dell’operazione.

Sotto il profilo programmatico le linee di intervento concordate dagli istituti finanziatori con la clientela dovranno essenzialmente mirare a fornire alle imprese la provvista necessaria per far fronte ai costi di funzionamento o a realizzare verificabili piani di ristrutturazione industriale e produttiva, mantenendosi peraltro invariate le regole ordinarie in tema di adeguata verifica e acquisizione del modello antiriciclaggio.

Le previsioni normative del Decreto Liquidità fanno seguito alle disposizioni del Decreto Legge 17 marzo 2020 n. 18 che, nell’ambito del Titolo III “Misure di sostegno della liquidità attraverso il sistema bancario”, annovera l’art. 56 “Misure di sostegno finanziario alle micro, piccole e medie imprese colpite dall’epidemia di COVID-19”, recante forme di moratoria sui prestiti e sulle linee di credito, previa autocertificazione dell’impresa che attesti di aver subito in via temporanea carenze di liquidità causa COVID-19. In precedenza, si era registrato l’accordo tra ABI e le rappresentanze di impresa per una moratoria, di fatto assorbita dal DL 18/2020.

Tali decretazioni hanno chiaramente privilegiato la necessità di fronteggiare con la massima urgenza l’emergenza finanziaria immediatamente manifestatasi già ai primi cenni dell’emergenza epidemiologica e, in poche settimane, la produzione normativa in tema di sostegno finanziario risulta sostanzialmente completata. Ora l’aspettativa è che vi sia lo spazio per provvedimenti ulteriori che contengano congrue misure di defiscalizzazione e decontribuzione, aventi l’obiettivo, invocato da imprenditori e professionisti, di fronteggiare l’emergenza non solo mediante contrazione di debito e moratorie, che è quanto oggi si ha, ma anche mediante sgravio di costi, che si aggiungano alle misure-tampone finora emanate, come il rafforzamento degli ammortizzatori sociali e il credito di imposta su determinate locazioni commerciali, di per sé chiaramente insufficienti in una prospettiva di ripresa economica quanto mai incerta in termini di tempi e di volumi recuperabili.

Poiché occorre che vi sia consapevolezza che, almeno allo stato, alle aziende viene tesa la mano offrendo ad esse procedure significativamente semplificate ma per contrarre debiti che vanno restituiti, fra l’altro in un lasso di tempo tutt’altro che ampio, non pochi operatori, in particolare del diritto concorsuale, rilevano che sotto alcuni profili sarebbe stato preferibile un approccio valutativo più analitico rispetto alle multiformi realtà economiche potenzialmente beneficiarie dei finanziamenti garantiti. Opporre l’urgenza del momento all’ipotizzato approccio valutativo, appare eccezione poco convincente visti i timori che già oggi preoccupano gli imprenditori, che paventano due-tre mesi di tempo per l’esecuzione delle procedure dedicate a PMI e per l’erogazione dei finanziamenti, tempistiche determinate anche dal fatto che è prevedibile che vi sia un ricorso massivo alle richieste di finanziamenti garantiti. 

Se appare fisiologica e sufficientemente condivisibile la concessione di garanzia senza valutazione alcuna dei 25.000 euro, ovvero, se minori, del 25% dei ricavi, perplessità sussistono per quanto attiene l’erogazione trasversale di facilities che, per le PMI, possono arrivare fino al rilevante montante di 800.000 euro interamente garantiti. Accompagnare l’istruttoria con il solo modello economico-finanziario, dice poco, forse nulla, di un’impresa e il rischio che risultino escluse aziende meritevoli e, viceversa, beneficiarie imprese non meritevoli, e magari appartenenti ad economie d’incerta matrice, appare tutt’altro che remoto. Al riguardo, si consideri che è stato stimato che il 44% delle PMI affronti l’emergenza partendo da situazioni di liquidità già delicate o con pochi margini di manovra [6] .

In un’istruttoria che vedrà operare più soggetti con sincronie tutte da verificare e con il già paventato timore che la burocrazia ritardi la cura anche in questo drammatico frangente, avrebbe quindi potuto trovare spazio ed essere adeguatamente valorizzata quanto meno una fotografia strutturata della PMI richiedente; se eseguire previsioni di natura economica e, di conseguenza, finanziaria risulta oggi esercizio estremamente incerto per la quasi totalità degli imprenditori, una fedele fotografia patrimoniale al 29/2/2020 avrebbe potuto costituire elemento di sicura utilità, anche in un’ottica premiale.

Mediante la presentazione, unitamente alla richiesta di finanziamento garantito, di una situazione patrimoniale al 29/2/2020 munita di attestazione di veridicità dei dati aziendali rilasciata da un professionista indipendente avente i requisisti di cui all’art. 28 L. fall., l’istruttoria avrebbe potuto partire da basi patrimoniali certe, con l’eliminazione o la rettifica di poste non veritiere ovvero con l’integrazione di poste omesse, che con frequenza notevole si osservano quando arrivano in tribunale i libri contabili di piccole (ma nemmeno tanto) società di capitali, società di persone ed imprese individuali. 

L’eccezione che l’ipotizzata produzione andrebbe a discapito della velocità dell’istruttoria non persuade: se una PMI ha i conti in ordine, la verifica si risolve di norma in poco tempo, una-due settimane al massimo. Incertezze potrebbero indubbiamente sussistere per aggregati quali i crediti verso clienti, la cui esigibilità è oggi potenzialmente pregiudicata in misura anche non facilmente pronosticabile, ma partire da una situazione che, per esempio, iscrive al 29/2/2020 crediti esistenti ed esigibili e rimanenze inventariate e correttamente valutate avrebbe potuto costituire contributo non irrilevante.

Diverso è il caso di bilanci chiusi tramite i più svariati artifizi al fine di mantenere il capitale sociale o di renderli presentabili agli stakeholders, con stati patrimoniali che riflettono quanto ha trovato contropartita nel conto economico sotto forma di sopravvalutazione delle rimanenze, iscrizione di ricavi fittizi, mancata svalutazione di crediti, mancata iscrizione di costi certi o appostazione di costi latenti; risponde a logiche di equità che l’imprenditore contabilmente non virtuoso sconti ritardi nell’ottenere attestazione o il mancato rilascio della stessa. Anche sotto questo profilo, va ricordato che gli adeguati assetti organizzativi introdotti dal CCII devono già sussistere e mai come in questo caso dovrebbero già produrre la loro utilità; dal marzo 2019, infatti, in capo all’imprenditore collettivo gli artt. 375 e 377 del CCII hanno introdotto, mediante modifiche al codice civile (artt. 2086, 2257, 2380 bis, 2409 novies e 2475), l’obbligo di istituire un assetto organizzativo, amministrativo e contabile adeguato alla natura e alle dimensioni dell'impresa. La previsione normativa, in realtà estesa anche alla rilevazione tempestiva della crisi dell'impresa e della perdita della continuità aziendale, conferisce all’assetto organizzativo, amministrativo e contabile una crucialità precedentemente non pienamente valorizzata all’interno del corpo normativo societario. Per quanto ci occupa in questa sede, il riferimento va principalmente all’assetto contabile, la cui adeguatezza, ravvisabile in presenza di chiarezza e veridicità della rilevazione dei fatti di gestione, dovrebbe ora garantire uno gli effetti voluti dal legislatore mediante la pronta possibilità di produrre documenti contabili veritieri, come l’ipotizzata situazione patrimoniale al 29/2/2019 da assoggettare ad attestazione.

La fotografia fornita da una situazione patrimoniale al 29/2/2019 munita di attestazione di veridicità dei dati contabili avrebbe potuto essere completata e resa più definita e significativa mediante produzione di ulteriori dati e notizie; sotto questo profilo, numerose sono state le proposte avanzate da più soggetti, in larga parte condivisibili, benché allo stato attuale della normativa e dei principi in materia di redazione del bilancio d’esercizio esse non siano recepibili nei conti dell’imprenditore.

Fra le richiamate istanze appaiono meritevoli di valorizzazione elementi come l’evidenza dei plusvalori latenti dell’attivo patrimoniale, particolarmente significativi, per esempio, nel caso di cespiti acquistati al termine di contratti di leasing a valori di riscatto molto più bassi rispetto al valore residuo effettivo, di immobili iscritti ad un costo storico inferiore rispetto alle valutazioni attuali, ma anche nel caso di intangibles il più delle volte non iscritti nell’attivo patrimoniale in ossequio all’odierna normativa bilancistica, come marchi, brevetti e persino avviamento, quando esso sia prudentemente individuabile e quantificabile. Il riferimento va, per esempio, a imprese del settore turistico oggi particolarmente colpite dalla crisi, con pregiudizio probabilmente esteso all’intero 2020, ma aventi le potenzialità per riposizionarsi economicamente sul mercato in virtù di storica presenza, di continuità gestionale, di vantaggioso posizionamento geografico, di contratti di locazioni di lunga durata, di denominazione conosciuta ed apprezzata.

Da ultimo, avrebbe potuto essere utile al sistema e, al tempo stesso, incentivante premiare quelle imprese che in questo drammatico frangente apportino capitali di rischio, prevedendo a loro favore affidamenti maggiori o specifici vantaggi fiscali immediatamente monetizzabili.