La Commissione europea vigila sull’attuazione della direttiva (UE) 2019/1023 del Parlamento europeo e del Consiglio del 20 giugno 2019, relativa ai quadri di ristrutturazione preventiva, all’esdebitazione e alle interdizioni e alle misure volte ad aumentare l’efficienza delle procedure di ristrutturazione, insolvenza ed esdebitazione (d’ora in avanti, “Direttiva 2019”) da parte degli Stati membri. Alla data del 20 novembre 2021, solo tre Stati membri hanno notificato ufficialmente il completo recepimento della “Direttiva 2019” nell’ambito dei rispettivi ordinamenti. I restanti 24 Stati membri hanno fruito della opzione di prorogare di un anno il termine di attuazione, fissato al 17 luglio 2021, conformemente alle previsioni di cui all’articolo 34, paragrafo 2 della “Direttiva 2019”, in presenza di particolari difficoltà di attuazione, invocando generalmente la pandemia di Covid-19 come motivo di tali difficoltà. Tuttavia, anche alcuni di questi ultimi Stati membri hanno già attuato in parte alcuni principi della direttiva, come è avvenuto, a titolo d’esempio, per gli strumenti di early warning in Germania e in Italia. Il ritardo nell’attuazione della “Direttiva 2019” non dovrebbe produrre un significativo impatto sul processo di armonizzazione.

La Commissione ha il compito di garantire che tutti gli Stati membri dell’UE recepiscano e applichino correttamente il diritto dell’Unione. Nello svolgimento del ruolo di “guardian of the traties”, la Commissione dispone di poteri esecutivi ogniqualvolta uno Stato membro non recepisca affatto, ovvero recepisca solo in parte una direttiva entro il termine stabilito o nei casi in cui non abbia applicato correttamente il diritto unionale nel proprio ordinamento.

Ogni direttiva prevede un termine entro cui deve essere recepita. Entro tale data, gli Stati membri   dell’Unione europea devono notificare formalmente alla Commissione il testo dei provvedimenti interni di attuazione che recepiscono la direttiva nei propri ordinamenti. La Commissione, dunque, verifica se tali provvedimenti risultino completi e conformi agli obblighi previsti dalla direttiva[1]. Nella misura necessaria, la Commissione si avvale dei vari comitati e gruppi di esperti già esistenti, nonché del prezioso sostegno delle agenzie europee, per promuovere l’attuazione e valutare le modalità di attuazione pratica della legislazione. In molti casi – e ciò riguarderà la “Direttiva 2019” – la Commissione appalta anche una valutazione della legislazione di recepimento in tutti gli Stati membri per effettuare la successiva propria valutazione.

La Commissione può avviare una procedura d’infrazione per «mancata comunicazione» (qualora non sia stato notificato il recepimento di una direttiva, o di parti di essa), nonché, in caso di recepimento errato di una direttiva. L’articolo 258 TFUE stabilisce che, qualora ritenga che uno Stato membro sia venuto meno a uno degli obblighi su di esso incombenti in virtù dei trattati, la Commissione pronuncia un parere motivato al riguardo dopo aver posto lo Stato membro interessato nella condizione di presentare le proprie osservazioni (in risposta a una cosiddetta lettera di costituzione in mora) e prima di adire la Corte di giustizia ai fini dell’accertamento formale di un’infrazione ai sensi dell’articolo 260 TFUE. Nel corso di questo procedimento, vi sono ampie opportunità di discutere possibili violazioni del diritto dell’UE, anche attraverso incontri bilaterali ad alto livello tra la Commissione e gli Stati membri.

Annualmente, la Commissione pubblica una relazione sui principali sviluppi in ordine al controllo svolto sull’applicazione del diritto dell’UE e al riesame dei risultati degli Stati membri[2].La relazione è trasmessa anche al Parlamento europeo e alle autorità nazionali.

Gli allegati A e B del regolamento (UE) 2015/848 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 maggio 2015, relativo alle procedure di insolvenza (rifusione) («regolamento sull’insolvenza»), elencano le denominazioni attribuite nel diritto nazionale degli Stati membri alla procedura di insolvenza e agli amministratori delle procedure di insolvenza cui si applica tale regolamento. L’allegato A elenca le procedure di insolvenza di cui all’articolo 2, punto 4), del regolamento sull’insolvenza e l’allegato B elenca gli incarichi di amministratori delle procedure di insolvenza di cui al punto 5 del ricordato articolo 2.

La “Direttiva 2019” impone agli Stati membri di attuare procedure di ristrutturazione preventiva (pre-insolvenza) che rispettino determinati principi minimi di effettività. Essa lascia impregiudicato il regolamento sull’insolvenza, il cui ambito di applicazione include sia le procedure che prevedono la ristrutturazione del debitore in una fase in cui esiste solo una probabilità di insolvenza, sia le procedure che lasciano al debitore il controllo totale o parziale dei suoi beni e della sua impresa[3].

In tale contesto, la “Direttiva 2019” non modifica l’approccio – adottato dal regolamento sull’insolvenza – di consentire agli Stati membri di mantenere o introdurre procedure di ristrutturazione in fase di pre-insolvenza che non soddisfano le condizioni per la notifica di cui all’allegato A di tale regolamento, ad esempio perché non soddisfano gli obblighi di pubblicità. Tuttavia, sebbene la “Direttiva 2019” non imponga che le procedure che rientrano nel suo ambito di applicazione soddisfino tutte le condizioni per la notifica di cui al menzionato allegato, essa mira a facilitare il riconoscimento transfrontaliero di tali procedure e il riconoscimento e l’esecutività delle decisioni assunte ai sensi del Regolamento sull’insolvenza[4] e incoraggia pertanto gli Stati membri a recepire i loro obblighi mediante procedure nazionali che possano rientrare anche nell’allegato A del Regolamento sull’insolvenza.

Ciò detto, attualmente sono in corso procedimenti per modificare gli allegati A e B del regolamento sull’insolvenza per un certo numero di Stati membri, alla luce delle recenti modifiche che sono state apportate sulla legislazione interna che hanno introdotto nuovi tipi di procedure di insolvenza o nuovi incarichi di amministratori delle procedure di insolvenza, in parte anche con l’introduzione di procedure di ristrutturazione preventiva a seguito della “Direttiva 2019” e che soddisfano i requisiti del regolamento sull’insolvenza. A causa della scelta del legislatore dell’Unione europea nel Regolamento sull’insolvenza, tali adeguamenti non possono essere effettuati in modo semplificato, mediante atti di esecuzione o delegati adottati dalla Commissione, ma richiedono una procedura legislativa ordinaria completa, conformemente al trattato di Lisbona. La caratteristica principale della procedura legislativa ordinaria è l’adozione dei provvedimenti congiuntamente e su un piano di parità dal Parlamento europeo e dal Consiglio. Essa inizia con una proposta legislativa della Commissione (solitamente, per un Regolamento, una Direttiva o una Decisione) e si articola in un massimo di tre letture, con la possibilità per i co-legislatori di concordare un progetto comune – e quindi concludere la procedura – in qualsiasi lettura[5]. Dopo aver valutato la conformità delle modifiche notificate da alcuni Stati membri (Paesi Bassi, Italia, Lituania, Cipro, Polonia, Germania, Ungheria e Austria) ai requisiti per essere inclusi negli allegati A e B del regolamento sull’insolvenza, la Commissione europea, l’11 maggio 2021, ha adottato una proposta di Regolamento al fine di modificare di conseguenza tali allegati. Il Regolamento (EU) 2021/2260 del Parlamento europeo e del Consiglio è stato adottato dai co-legislatori il 15 dicembre 2021 ed è stato pubblicato nella Gazzetta ufficiale dell’Unione Europea il 20 dicembre 2021. Esso è, pertanto, efficace dal ventesimo giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale e, quindi, dal 9 gennaio 2022.

Non appena altri Stati membri attueranno la “Direttiva 2019” nell’ambito del loro ordinamento interno, si prevede che saranno richieste ulteriori notifiche e, pertanto, seguiranno sicuramente ulteriori modifiche degli allegati A e B[6].

Inoltre, entro il 2027, l’intero Regolamento sull’insolvenza transfrontaliera sarà soggetto a revisione sulla base di una relazione della Commissione sulla sua applicazione[7]. Attualmente è in corso uno studio sul tema del forum shopping abusivo [8] che avrebbe dovuto essere pubblicato entro il 27 giugno 2020.

Facendo seguito della summenzionata “Direttiva 2019”, è attualmente in preparazione un’altra iniziativa volta ad armonizzare il diritto fallimentare per l’adozione nel corso del 2022, nel contesto delle misure intraprese per completare la cosiddetta “Unione dei mercati dei capitali (CMU), un mercato unico dei capitali pienamente funzionante” approvate nel 2015 per far confluire denaro – investimenti e risparmi – in tutta l’UE in modo che possa avvantaggiare i consumatori, gli investitori e le imprese, indipendentemente da dove si trovino [9]. L’Unione dei mercati dei capitali mira a fornire alle imprese una scelta più ampia per finanziamenti a costi inferiori e a fornire alle PMI, in particolare, i finanziamenti di cui hanno bisogno; sostenere la ripresa economica post-Covid-19 e creare posti di lavoro; offrire nuove opportunità per risparmiatori e investitori; creare un’economia più inclusiva e resiliente; aiutare l’Europa a realizzare il proprio new green deal e l’agenda digitale; rafforzare la competitività e l’autonomia globali dell’UE; rendere il sistema finanziario più resiliente in modo che possa adattarsi meglio all’uscita del Regno Unito dall’UE.

Dati i persistenti ostacoli per un’Unione dei mercati dei capitali ben funzionante in molti settori, tra cui la legislazione in materia di insolvenza, il 24 settembre 2020, la Commissione ha adottato un nuovo piano d’azione per l’Unione dei mercati dei capitali [10] che ha definito 16 misure, legislative e non, per conseguire tre obiettivi principali e, più specificatamente, per sostenere una ripresa economica verde, inclusiva e resiliente; rendere l’UE un luogo ancora più sicuro in cui risparmiare e investire a lungo termine; integrare i mercati nazionali dei capitali in un vero e proprio mercato unico. Tali misure comprendevano una specificamente dedicata a rendere prevedibili gli esiti delle procedure di insolvenza attraverso ‘iniziative legislative ovvero non legislative finalizzate a conseguire un’armonizzazione minima o una maggiore convergenza in settori mirati delle insolvenze non bancarie [11].

La netta divergenza tra i regimi nazionali di insolvenza è considerata un ostacolo strutturale di lungo periodo per gli investimenti transfrontalieri. Regimi nazionali divergenti e talvolta inefficienti rendono difficile per gli investitori transfrontalieri prevedere la durata e l’esito delle procedure di recupero del valore in caso di fallimento, rendendo difficile valutare adeguatamente i rischi, in particolare per gli strumenti di debito. L’armonizzazione di taluni specifici istituti disciplinati dalle norme nazionali in materia di insolvenza o la loro convergenza potrebbero migliorare la certezza del diritto; un controllo regolare dell’efficienza dei regimi nazionali di insolvenza consentirebbe agli Stati membri di confrontare i loro regimi di insolvenza con quelli di altri Stati membri e incoraggerebbe gli Stati membri con regimi meno efficienti a modificarli. 

Nell’action plan CMU per il 2020, la Commissione si è impegnata a proporre un’iniziativa legislativa o non legislativa per un’armonizzazione minima o una maggiore convergenza in settori mirati dell’insolvenza non bancaria di base e a verificare, insieme all’Autorità bancaria europea, la possibilità di migliorare la comunicazione dei dati per consentire una valutazione periodica dell’efficacia dei regimi nazionali di esecuzione dei prestiti.

A seguito di una consultazione pubblica sul diritto fallimentare (conclusa nel marzo 2021), il 25 novembre 2021 la Commissione ha annunciato [12], nell’ambito di un’ulteriore comunicazione sull’ action plan CMU, che proporrà, entro il terzo trimestre 2022, un’iniziativa finalizzata ad armonizzare aspetti mirati del quadro e delle procedure di insolvenza delle imprese. Fatta salva una valutazione d’impatto, la Commissione proporrà una direttiva. L’ambito di applicazione della proposta di direttiva sarà oggetto di ulteriori discussioni con gli Stati membri e il Parlamento europeo. La proposta di direttiva potrebbe essere integrata da una Raccomandazione della Commissione.

Un gruppo di esperti indipendenti assiste la Commissione nella preparazione di un’eventuale proposta legislativa contenente norme minime per un diritto fallimentare armonizzato nell’UE. Il Gruppo sta supportando la Commissione nell’esame, tra l’altro, delle seguenti questioni: la portata del nuovo strumento, in vista dell’obiettivo di facilitare la libera circolazione dei capitali nel mercato interno; definizioni comuni; principi e norme comuni nel settore delle procedure formali di insolvenza (ad esempio, insinuazione al passivo dei crediti, condizioni per l’accesso alle procedure, azioni di inefficacia, ordine dei privilegi, norme speciali per le microimprese e le piccole imprese); doveri degli amministratori in prossimità dell’insolvenza; altre misure volte a migliorare l’efficienza delle procedure di insolvenza e a ridurne i costi e la durata, anche in relazione alla formazione e alle qualifiche dei giudici e degli amministratori delle procedure di insolvenza. Il gruppo è stato suddiviso in diversi sottogruppi che stanno lavorando su aree tematiche e stanno formulando proposte da portare all’attenzione del gruppo in plenaria. I risultati dei lavori del gruppo contribuiranno al processo di selezione che verrà avviato dalla Commissione in relazione alle questioni ritenute maggiormente appropriate per conseguire l’obiettivo dell’armonizzazione e della definizione delle norme proposte per regole comuni.