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  • 1 Aprile 2021

    Audizione del dott. Renato Rordorf su DDL Amministrazione straordinaria dinanzi alla Commissione attività produttive della Camera

    Ringrazio codesta Commissione per avermi invitato ad esporre in una sede istituzionale di così alto livello alcune mie brevi considerazioni sulla proposta di legge d’iniziativa dei Deputati Benamati, Bazoli, Bonomo, Lacarra, Gavino Manca, Nardi, Zardini, avente ad oggetto la delega al Governo per la riforma della disciplina dell’amministrazione straordinaria delle grandi imprese in stato di insolvenza.
    La proposta riprende in gran parte, con modifiche relativamente marginali, il testo dell’art. 15 di un disegno di legge (D.D.L. n. 3671) presentato dal Governo nella scorsa legislatura nel quadro della riforma organica delle procedure concorsuali. Si pervenne poi, com’è noto, all’approvazione della legge n. 155 del 2017, che delegò il Governo ad emanare, con il D.Lgs. n. 14 del 2019, il Codice della crisi d’impresa e dell’insolvenza. Da quella riforma era stato però frattanto stralciato proprio il citato art. 15, ossia la parte riguardante l’amministrazione straordinaria delle grandi imprese in stato d’insolvenza, inserito in un’autonoma proposta di legge (il D.D.L. n. 3671-ter) che codesta Commissione iniziò ad esaminare unitamente ad un ulteriore e diverso disegno di legge (il D.D.L. n. 865), presentato dagli onorevoli Abrignani, Bergamini, Bernardo, Giammanco, Latronico e Tancredi) senza però che si riuscisse a completare il percorso parlamentare prima della fine della legislatura. 
    Nel corso dei lavori riguardanti i due disegni di legge cui ho appena fatto cenno, durante la precedente legislatura, ebbi la ventura di essere chiamato per un’audizione da codesta medesima Commissione ed, in quell’occasione, mi parve importante sottolineare la necessità che la disciplina dell’amministrazione straordinaria fosse collocata nell’ambito della riforma organica delle procedure concorsuali, al cui novero indubbiamente essa appartiene, in modo da condividerne i principi generali, pur con il corredo di regole e procedure differenziate in considerazione delle specifiche esigenze imposte dall’insolvenza di quel particolare tipo di imprese. 
    Non v’è dubbio, infatti, che si diano esigenze di regolazione diverse, a seconda che ci si trovi di fronte ad una grande impresa, ad un’impresa di dimensioni ordinarie, ad una piccola impresa, ad un professionista, ad un consumatore, e così via. Ma pur sempre si tratta di un contesto – quello della regolazione della crisi o dell’insolvenza – che pone analoghe necessità: la necessità di tutelare i creditori e quella di vagliare, al tempo stesso, l’eventuale esistenza di mezzi idonei a consentire il salvataggio dei valori dell’impresa in dissesto o il recupero di solvibilità del debitore. Un contesto, dunque, che oggettivamente presenta connotati di fondo comuni e sollecita perciò la configurazione di un quadro giuridico omogeneo di riferimento. Ciò m’induceva allora a sollecitare la riconduzione dell’amministrazione straordinaria, fatte salve le sue specificità, nell’alveo del sistema concorsuale generale. Cosa che gioverebbe non poco, se non proprio ad eliminare del tutto, quanto meno ad attenuare l’anomalia che quella procedura rappresenta, nel nostro ordinamento, rispetto ai più diffusi modelli internazionali di diritto concorsuale. 
    D’altronde, la procedura di amministrazione straordinaria delle grandi imprese in crisi è nata in un’epoca nella quale le procedure concorsuali previste dalla legge fallimentare erano prevalentemente a carattere liquidatorio ed avevano ancora, per certi versi, connotati spiccatamente punitivi. L’amministrazione straordinaria fu allora pensata, viceversa, essenzialmente in vista di finalità conservative di imprese il cui eventuale fallimento, per la loro stessa dimensione, poteva provocare gravi conseguenze sistematiche su interi comparti dell’economia, con pesanti riflessi anche di tipo occupazionale. Queste esigenze, naturalmente, non sono venute meno, ma sono oggi avvertite dal legislatore in termini assai più generali. Ed infatti il favor per la conservazione (quando possibile) dell’impresa in crisi è divenuto elemento comune ad ogni procedura concorsuale. Sotto questo profilo il divario di impostazione e di finalità tra l’amministrazione straordinaria e le procedure concorsuali tuttora disciplinate dalla legge fallimentare (e che saranno disciplinate dal Codice della crisi d’impresa e dell’insolvenza quando esso entrerà in vigore) si è dunque grandemente ridotto. Solo la dimensione veramente straordinaria di una determinata impresa, e l’altrettanto straordinaria gravità degli effetti che la sua crisi o insolvenza può provocare anche in termini occupazionali, giustificano la sua sottoposizione ad una disciplina speciale. Speciale, sì, ma pur sempre auspicabilmente coerente con il quadro normativo generale.
    Oggi, peraltro, il già citato Codice della crisi d’impresa e dell’insolvenza, a causa dell’iter legislativo che ho già prima ricordato, non contiene una disciplina specifica dell’amministrazione straordinaria delle grandi imprese, la quale resta perciò affidata alla normativa pregressa. Tuttavia non è inutile in questa sede sottolineare che l’ambito di applicazione del predetto codice – come si evince dal raffronto tra il primo comma ed il secondo comma, lett. a), dell’art. 1 – è, in via di principio, estesa a qualsiasi situazione di crisi o d’insolvenza, indipendentemente dalla natura e dalla dimensione dell’impresa o del soggetto cui quella situazione si riferisce, restando salve solo le disposizioni delle leggi speciali in tema (tra l’altro) di amministrazione straordinaria. Mi pare dunque si possa affermare che tra quel codice e le predette disposizioni di legge speciale sussiste un rapporto di genere a specie e che, quindi, la normativa di carattere generale dettata dal codice sarà applicabile anche in materia di amministrazione straordinaria, ove non derogata da disposizioni di diverso tenore riguardanti specificamente quest’ultima procedura. 
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    Alla luce di tali considerazioni, pur rimanendo convinto che per motivi di ordine sistematico meglio sarebbe stato ricomprendere senz’altro nel corpo stesso del Codice della crisi d’impresa e dell’insolvenza la riforma dell’amministrazione straordinaria, mi sembra quanto mai opportuno porre mano ora anche alla riforma di questa procedura, come suggerito dalla proposta di legge in esame, sulla falsariga dei criteri in base ai quali la legge delega del 2017 ne aveva previsto l’inserimento nell’ambito della riscrittura organica dell’insieme delle procedure concorsuali. Tanto più opportuno in quanto l’attuale proposta ha il merito di ricondurre ad un modello unitario la molteplicità delle procedure di amministrazione straordinaria che si sono andate sovrapponendo nel tempo, spesso modellate sulle caratteristiche peculiari di singole situazioni ed assai poco rispettose di quella non meno importante esigenza di organicità del sistema normativo, che dovrebbe esser garantita anche dal carattere generale ed astratto delle leggi e dalla prevedibilità ed (almeno relativa) stabilità nel tempo della loro applicazione.         
    Mi chiedo perciò se non sia il caso di esplicitare nel testo della emananda legge di riforma dell’amministrazione straordinaria quel rapporto di specialità, rispetto al Codice della crisi d’impresa e dell’insolvenza, cui ho appena fatto cenno. In questo senso si potrebbe forse allora modificare il criterio di delega enunciato alla lett. s) dell’art. 2 del disegno di legge in esame, rinviando, “per quanto non altrimenti disciplinato”, non già alle pregresse disposizioni di legge speciale in materia di amministrazione straordinaria bensì proprio al Codice della crisi d’impresa e dell’insolvenza. Ne risulterebbe ancor meglio chiarito che anche a questa speciale procedura si applicheranno i principi generali e le definizioni enunciati nel Titolo I della Prima parte del codice: per esempio in tema di distinzione tra le nozioni di crisi e d’insolvenza, di doveri di buona fede e correttezza cui sono tenuti i diversi soggetti coinvolti nella procedura, di definizione di “gruppo di imprese”, di regole procedurali volte a meglio garantire anche in quest’ambito i principi del giusto processo, coniugati con le particolari esigenze di speditezza tipiche di questa materia, ecc.  
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    Pur volendo tuttora riservare alla procedura di amministrazione straordinaria una disciplina separata, è imprescindibile interrogarsi sulle ragioni e sui limiti della specialità di tale procedura, che si sostanziano, come s’è già accennato, nelle particolari esigenze sociali e nel maggiore impatto di sistema potenzialmente insito nell’insolvenza (e crisi) di imprese di grandi dimensioni. E’ questo che giustifica il ruolo di rilievo che è attribuito all’autorità politico-amministrativa in situazioni siffatte. 
    Tradizionalmente il fondamento almeno lato sensu pubblicistico dell’amministrazione straordinaria viene perciò individuato: a) nelle grandi dimensioni dell'impresa, la cui insolvenza può sovente ripercuotersi su interi settori produttivi del Paese; b) nell'esigenza di favorire il mantenimento della continuità aziendale, per non compromettere l’erogazione di beni e servizi destinati ad un’ampia gamma di fruitori; c) nell'opportunità di salvaguardare i livelli occupazionali. E’ appena il caso di aggiungere che il perseguimento di questi obiettivi presuppone un elevato grado di efficienza e rapidità della procedura, sia sul versante amministrativo sia su quello giurisdizionale; ma questo dipende molto più dai modi e dai mezzi con i quali la normativa viene in concreto applicata che non dall’astratto tenore delle disposizioni di legge.     
    Perché sia davvero giustificato l’intervento della pubblica amministrazione in questo settore, posta la già rilevata convergenza di fondo oramai riscontrabile tra le finalità dell’amministrazione straordinaria e quella delle altre procedure concorsuali applicabili ad imprese di minor taglio, occorre dunque anzitutto che la dimensione dell’impresa di cui si tratta sia davvero “grande”, e quindi tale da confermare la sussistenza di un interesse pubblico nella gestione della sua insolvenza. Ed occorre, inoltre, che un simile intervento pubblico non comprima oltre misura l’interesse dei creditori, perché non può ammettersi che il salvataggio dell’impresa avvenga a loro spese, pena la violazione di principi costituzionali ed eurounitari, nonché di quelli tutelati dalla Convenzione europea sui diritti dell’Uomo e sulle libertà fondamentali, i quali neppure in presenza di ragioni di pubblico interesse consentono forme di espropriazione senza indennizzo (o con indennizzo irrisorio) di crediti legittimamente acquisiti.
    Bisogna quindi anche riuscire a bilanciare adeguatamente il ruolo della pubblica amministrazione, naturalmente volto alla tutela di interessi generali di ordine economico-sociale, e quello del giudice, cui altrettanto naturalmente spetta il compito di garantire i diritti soggettivi, ed in specie i diritti dei creditori che in situazioni siffatte sono sempre particolarmente a rischio.
    Sotto questo profilo le scelte prefigurate nel disegno di legge di cui si sta parlando, pur se ancora a livello di principi di legge delega, paiono nel complesso in grado di realizzare un corretto punto di equilibrio, quanto: a) ai diversi soggetti, pubblici e privati, che sono legittimati a richiedere l’apertura della procedura; b) ai presupposti della stessa ed, in particolare, al requisito delle concrete prospettive di recupero dell’equilibrio aziendale, senza il quale mantenere artificialmente in vita un’impresa decotta danneggerebbe in modo inaccettabile i suoi creditori; c) al carattere bifasico della procedura, che meglio consente di verificare l’effettiva esistenza delle suaccennate prospettive di recupero, contemperato però dall’eventualità che il Ministero possa disporne subito l’avvio, salvo verifica successiva ad opera del giudice, quando si tratti di imprese le cui caratteristiche (per dimensione, tipologia di attività o coinvolgimento del pubblico risparmio) renderebbero problematica la maggiore dilatazione dei tempi derivante dal meccanismo bifasico della procedura; d) al ruolo del giudice ed ai condizionamenti che ne possono derivare in ragione dell’urgenza d’intervenire in situazioni idonee a compromettere interessi di carattere generale; e) al regime dei controlli successivi ed alla possibilità, modi e termini per i creditori di mettere in discussione l’esistenza delle anzidette prospettive di recupero o il superamento dei limiti entro cui esse possono essere perseguite senza compromettere i diritti dei creditori medesimi.
    Un punto particolarmente critico è costituito però dall’individuazione di quel rilevante profilo dimensionale dell’impresa che giustifica, come s’è detto, il ricorso a procedure siffatte. Nella proposta di legge in esame (art. 2, lett. b) si fa riferimento al volume d’affari dell’ultimo triennio di esercizio ed al numero dei dipendenti. Il requisito del volume d’affari potrebbe essere allineato più puntualmente alle previsioni dettate in proposito dall’art. 2, comma 1, lett. g), del più volte citato Codice della crisi d’impresa e dell’insolvenza (che, a propria volta, richiama l’art. 3, paragrafo 4, della Direttiva 2013/34/UE). 
    Il requisito del numero di dipendenti è già allineato con la previsione del citato articolo del codice, che pertanto potrebbe essere complessivamente ed espressamente richiamato (ove non si acceda all’ipotesi di un più generale rinvio alle definizioni di cui al citato art. 2 di detto codice).
    Resta però il dubbio – un dubbio che peraltro investe anche la stessa citata disposizione del codice – se tali requisiti dimensionali, e soprattutto quello riguardante il numero dei dipendenti, non siano eccessivamente limitati, avuto riguardo alle eccezionali ragioni solo in presenza delle quali, come già ripetutamente ricordato, si giustifica davvero l’instaurazione in situazioni d’insolvenza di una procedura così speciale da essere definita sin dal titolo come “straordinaria”. E’ questo, d’altronde, il punto nel quale forse più marcatamente la proposta di legge ora in esame si discosta dal citato art. 15 del disegno di legge n. 3671, presentato dal Governo nella legislatura precedente, che prevedeva, tra i presupposti per l’ammissione di una singola impresa all’amministrazione straordinaria, un numero di dipendenti pari almeno a 400 unità e non 200 come indicato nel disegno di legge attuale.      
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    Nella speranza di esser riuscito a dare un utile contributo, pur nella sintesi imposta dal breve tempo a disposizione, formulo a codesta Commissione sinceri auguri di buon lavoro.
    Renato Rordorf