Saggio
I commissari in temporaneo affiancamento*
Sido Bonfatti, Professore di Diritto della Crisi d’Impresa e dell’Insolvenza nell’Università di Modena e Reggio Emilia, già Ordinario di Diritto Commerciale nel medesimo Ateneo
23 Marzo 2026
*Saggio sottoposto in forma anonima alla valutazione di un referee.
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L'autore illustra e commenta la disciplina degli strumenti che la Banca d'Italia ha a disposizione per affrontare le situazioni di crisi delle banche, allorché un intervento sulla governance sia ritenuto sufficiente a recuperare una condizione di normalità. Secondo il tasso di gravità che la Banca d'Italia abbia ritenuto di aver individuato, l'intervento sulla governance può essere "sostitutivo” (con l'obiettivo della sostituzione dell'intero organo di amministrazione), “integrativo” (con la sostituzione soltanto di alcuni membri dell'organo di amministrazione) e "rafforzativo” (con l'affiancamento all'organo di amministrazione di commissari ad acta) designati dalla Banca d'Italia. Viene quindi approfondita la disciplina del terzo strumento di intervento, rappresentato dalla nomina di Commissari in temporaneo affiancamento. Infine, si dà conto delle concrete fattispecie nelle quali la "misura di intervento precoce” in questione è stata effettivamente utilizzata, e di quali sono stati gli esiti dell'intervento.
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Sommario:
1 . La struttura della disciplina delle crisi delle banche
In linea di principio l’attuale disciplina delle crisi degli intermediari (bancari e finanziari) aventi sede ovvero operanti in Italia rappresenta il recepimento; l’attuazione; e l’integrazione nella normativa nazionale di settore della Direttiva 2014/59/EU (Bank Recovery and Resolution Directive – BRRD)[1].
Tale direttiva distingue fra tre tipi di intervento:
- le misure preparatorie;
- le misure di intervento precoce;
- le misure di risoluzione.
Si tratta di una distinzione caratterizzata dalla maggiore o minore intensità del grado di prossimità rispetto allo stato di crisi: mentre le misure preparatorie sono destinate ad essere adottate nel corso dell’ordinaria operatività in bonis dell’intermediario, con l’obiettivo di programmare le attività da compiere in caso di una eventuale crisi; le misure di risoluzione si collocano alla estremità opposta, e sono destinate ad essere adottate in presenza (o dopo l’accertamento) dello stato di crisi (“irreversibile”).
Per ciò che concerne le banche la ripartizione sopra ricordata è (parzialmente) riportata nel Testo Unico Bancario (T.U.B.), vale a dire nel decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, ed in particolare nel Titolo IV (artt. 69 bis ss.), intitolato a “Misure preparatorie e di intervento precoce” (e liquidazione coatta amministrativa) – laddove le misure di “risoluzione” sono disciplinate nel Titolo IV della legge 16 novembre 2015, n. 180, di attuazione della Direttiva 2014/59/UE -.[2]
In ragione di quanto sopra rilevato, si ritiene che per ciò che concerne le imprese bancarie, la struttura della disciplina delle situazioni di “crisi” possa essere così delineata:
1) “misure preparatorie” (alle quali appartengono: i “Piani di Risanamento”, e gli “Accordi di sostegno finanziario di Gruppo”: art 69 ter, ss. T.U.B.; art. 69 duodecies ss. T.U.B.);
2) “provvedimenti straordinari” (divieto di intraprendere nuove operazioni oppure ordini di chiusura succursali, ai quali appartengono l’esercizio dei “poteri di intervento” e dei “poteri ingiuntivi”: art. 78 T.U.B.);
3) “insieme di misure di interventi precoci” (ai quali appartengono l’ordine di dare attuazione ai “Piani di risanamento” predisposti dalla banca; la rimozione degli organi di amministrazione e controllo e dell’alta dirigenza - c.d. “removal” -; e nel cui contesto pare corretto inserire la misura dello scioglimento degli Organi di Amministrazione e controllo della banca, che produce l’apertura della Amministrazione straordinaria);
4) “procedure di crisi” (alle quali appartengono la “riduzione” ovvero la “conversione” delle azioni e degli altri strumenti di capitale della banca; la Liquidazione Coatta Amministrativa; la Risoluzione: art. 80, ss. T.U.B., e artt. 17 ss. D.Lgs. n. 180/2015).
A ciò va aggiunto il profilo rappresentato dalla possibile applicazione anche alle banche di alcune disposizioni di “diritto comune concorsuale”, di cui non consti la incompatibilità con le corrispondenti disposizioni di “diritto speciale bancario”, o di cui non sia espressamente vietata l’applicazione[3].
2 . I presupposti generali della applicazione della disciplina delle situazioni di “crisi” delle banche e la tipologia degli interventi ipotizzabili
Tra le caratteristiche principali che distinguono, in termini generali, la disciplina delle “crisi” degli intermediari (finanziari e) bancari va annoverata la rilevanza delle cc.dd. “crisi di legalità”.
Nel diritto comune concernente l’esercizio delle attività d’impresa le situazioni di “crisi” rilevanti, sotto il profilo normativo, sono (pressoché) soltanto le cc.dd. “crisi economiche”: quelle, cioè, prodotte da una attività d’impresa che abbia cagionato perdite di conto economico; ovvero “blocco” finanziario; od ancora dissipazione del patrimonio.
In materia finanziaria rilevano invece, anche e talora soprattutto, le “crisi” provocate da attività d’impresa che siano risultate connotate: per un verso, da atti o comportamenti caratterizzati da mancanza di competenza e di equilibrio gestionali; e per un altro verso, da condotte produttive di “violazioni di legge”: fenomeni riassunti, per l’appunto, nella definizione sintetica di “crisi di legalità”.[4]
Come detto, gli strumenti predisposti dal legislatore per ovviare alle situazioni di “crisi” delle imprese bancarie – tanto provocate da difficoltà economiche, quanto dovute ad inadeguatezze gestionali ovvero “violazioni di legge” – appartengono principalmente alle seguenti tipologie:
a) “poteri di intervento” (art. 67 ter);
b) adozione di “misure preparatorie” (art. 69 bis)
c) adozione di misure di “intervento precoce” (art. 69 octiesdecies);
d) disposizione dell’Amministrazione straordinaria della banca (art. 70);
e) revoca dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività vigilata (ed assoggettamento a liquidazione coatta amministrativa): art. 80;
f) dissoluzione delle attività e delle passività dell’intermediario (procedura di “risoluzione”): legge n. 180/2015.
3 . Gli interventi sugli organi di amministrazione e controllo della banca
Tra i “poteri” e le “misure” di intervento sopra enunciati particolare interesse suscita la facoltà della Banca d’Italia di intervenire sugli organi di amministrazione e controllo della Banca, allo scopo di prevenire ovvero di controllare e gestire una situazione di “crisi”.[5]
Un primo intervento è rappresentato dalla legittimazione a disporre il c.d. “removal” di carattere individuale, con riferimento ad “uno o più esponenti aziendali”[6]. Costoro possono essere individuati nei soggetti che svolgono funzioni di Amministrazione, direzione e controllo, vale a dire membri del Consiglio di amministrazione; membri del Collegio Sindacale - nel sistema di governance c.d. “tradizionale” -; del Consiglio di Sorveglianza - nel sistema c.d. “dualistico” -; del Consiglio per il Controllo sulla Gestione - nel sistema c.d. “monistico” -; Direttori Generali; Vicedirettori Generali.
Un primo intervento è rappresentato dalla legittimazione a disporre il c.d. “removal” di carattere individuale, con riferimento ad “uno o più esponenti aziendali”[6]. Costoro possono essere individuati nei soggetti che svolgono funzioni di Amministrazione, direzione e controllo, vale a dire membri del Consiglio di amministrazione; membri del Collegio Sindacale - nel sistema di governance c.d. “tradizionale” -; del Consiglio di Sorveglianza - nel sistema c.d. “dualistico” -; del Consiglio per il Controllo sulla Gestione - nel sistema c.d. “monistico” -; Direttori Generali; Vicedirettori Generali.
Il presupposto oggettivo di applicabilità del “potere di intervento” in esame è rappresentato dalla valutazione, da parte della Banca d’Italia, “nell’ambito delle sue competenze”, che “la loro [degli esponenti aziendali interessati] permanenza in carica sia di pregiudizio per la sana e prudente gestione del soggetto abilitato”.
Il carattere alquanto generale (se non si vuole qualificare “generico”) di questo presupposto, insieme alla considerazione degli altri “poteri di intervento” della Banca d’Italia passati in rassegna, ha indotto a concludere[7]che le attuali disposizioni “disciplinano un modello di vigilanza più intrusivo rispetto al passato, nelle scelte gestionali”.
Si tratterebbe di poteri esercitabili, cioè non soltanto “come reazione dell’autorità a fronte di una banca in difficoltà, se non di pre-crisi”, ma anche come condizionamento delle “scelte tipiche societarie”.Da qui la conclusione della necessità di prendere atto di un “arretramento della posizione giuridica dei soci della s.p.a. bancaria”, sino ad indurre a porsi la domanda – anche alla luce della contemporanea introduzione della penetrante disciplina del bail-in[8] – se la evoluzione della legislazione in materia bancaria e finanziaria lasci più spazio “al riconoscimento di diritti soggettivi agli azionisti di società bancarie” (e finanziarie)[9].
Il “potere” di rimuovere singoli “esponenti aziendali” - introdotto nel nostro ordinamento solo di recente, diversamente che altrove[10], anche a seguito di sollecitazioni dell’Autorità di Vigilanza di settore[11] -, presenta profili di analogia con altri tre interventi ricompresi nell’ambito della vigilanza bancaria:
(i) il potere di removal “collettivo” (o “generale”) – (art. 69 viciessemel T.U.B.);
(ii) il potere di designare “Commissari in temporaneo affiancamento all’organo di Amministrazione” dell’intermediario bancario (art. 75 bis T.U.B.);
e
(iii) il potere di “scioglimento degli organi di Amministrazione e controllo”, propedeutico all’assoggettamento dell’intermediario alla procedura di “Amministrazione straordinaria” (art. 70, comma 1, T.U.B.-).
Si devono segnalare in via preliminare alcune (forse marginali) distinzioni per così dire “soggettive”.
Il potere di removal – cioè, di rimozione - “individuale” è esercitabile nei confronti degli “esponenti aziendali” - come sopra individuati: art. 67 ter, comma 1, lett. e) T.U.B. -, mentre:
- il potere di removal - cioè, di rimozione - “collettivo” è esercitabile nei riguardi dei “componenti degli organi con funzione di amministrazione e di controllo” nonché dei “componenti dell’alta dirigenza”[12] (cfr art. 69 viciessemel T.U.B.);
- il potere di “scioglimento degli organi con funzioni di amministrazione e controllo” (art.70, comma 1, T.U.B.) è esercitabile nei confronti dei componenti di tali organi e non nei confronti degli organi di “direzione”, ovvero appartenenti alla “alta dirigenza”;
- il potere di designazione di uno o più Commissari “in temporaneo affiancamento” è esercitabile nei riguardi dei soli membri degli “organi di amministrazione” (art. 75 bis T.U.B.)[13].
Che il potere di removal c.d. “individuale” rappresenti un intervento meno incisivo dell’esercizio della facoltà di disporre il removal “collettivo” è facilmente intuibile: e, in ogni caso, è la previsione dell’art. 69 octiesdecies, comma 1, lett. b) T.U.B. a precisare che il removal “collettivo” è disposto “sempre che gli interventi… previsti negli articoli 53 bis e 67 ter [removal “individuale”] non siano sufficienti per porre rimedio alla situazione”.
La stessa conclusione è agevolmente conseguibile per ciò che concerne il confronto tra il potere di removal “individuale” e lo scioglimento degli Organi (che è propedeutico all’apertura dell’Amministrazione straordinaria: v. art. 70 T.U.B.): se non altro (ma non soltanto, per quanto osserveremo in appresso) perché il secondo intervento colpisce tutti gli “esponenti aziendali” – lasciando intendere che la rimozione di qualcuno soltanto di essi non avrebbe “posto rimedio alla situazione”-.
Meno agevole si presenta il confronto tra l’esercizio del potere di removal “individuale” e l’adozione della misura del “Commissario in temporaneo affiancamento”.
A prima vista, il secondo intervento appare meno incisivo del primo, in quanto affianca all’Organo di Amministrazione dell’intermediario un “Commissario”, e non rimuove uno o più amministratori. L’apparenza potrebbe peraltro ingannare, per almeno due ordini di ragioni.
A ben vedere, la nomina di un Commissario, sia pure in “temporaneo affiancamento” agli amministratori (lasciati) in carica, potrebbe presentare maggiore incisività dell’esercizio del potere di removal “individuale” – se si considera il fenomeno dal punto di vista dell’intermediario – in quanto:
(i) la Banca d’Italia - come si vedrà - è legittimata a disporre una sorta di “asservimento” degli Amministratori (lasciati) in carica alle decisioni del Commissario “affiancato” [14];
(ii) mentre a seguito dell’esercizio del potere di removal “individuale” la nomina del nuovo esponente aziendale spetta alla banca (e precisamente all’assemblea dei soci: l’art. 69 viciessemel T.U.B. lo dispone anche nell’ipotesi di rimozione collettiva), la nomina del Commissario “in temporaneo affiancamento” è frutto di una scelta della Autorità di Vigilanza[15].
4 . Segue. Removal “collettivo”, removal “individuale”, “Commissari in affiancamento” e “scioglimento” degli Organi
Sono già stati esaminati i caratteri comuni ed i caratteri distintivi del removal “collettivo” rispetto agli istituti del removal “individuale”; dello “scioglimento degli organi con funzioni di Amministrazione e di controllo”; e della nomina di uno o più Commissari “in affiancamento temporaneo”.
Rispetto a quest’ultima misura, si deve notare che da una parte, una marcata differenza è rappresentata dalla circostanza che nessun organo è “rimosso” né individualmente, né collettivamente; da un’altra parte, però, il tasso di “invasività” della Banca d’Italia è (almeno potenzialmente) tale da rappresentare una situazione non molto diversa da quella che interverrebbe (non già a seguito dell’esercizio del potere di removal “collettivo”, bensì proprio) attraverso lo “scioglimento” dell’organo amministrativo, e la nomina diretta di un nuovo organo -che non caso assume la denominazione di “Commissario” (in temporaneo affiancamento), proprio come l’organo amministrativo nominato dalla Banca d’Italia a seguito dello “scioglimento” propedeutico all’apertura dell’Amministrazione straordinaria).
A differenza di quello che accade per il confronto tra l’istituto del removal “collettivo” e la misura del removal “individuale” e dello “scioglimento degli organi con funzione di Amministrazione e controllo”, il rapporto tra removal “collettivo” e Commissari in “affiancamento temporaneo” non si esprime in termini di necessaria alternatività. I due rimedi – infatti - si deve intendere possano coesistere[16].
Per la verità il secondo istituto parrebbe potere essere attivato soltanto nel contesto della procedura di Amministrazione straordinaria (dove gli organo sono già “sciolti”, e non ci sarebbe spazio per l’esercizio di un potere di removal): infatti sia nel contesto del T.U.B., sia nel contesto del T.U.F., l’istituto dei Commissari “in affiancamento” è designato all’interno della sezione (per il T.U.B.) o del Capo (per il T.U.F.) che disciplina l’Amministrazione straordinaria. La conclusione però risulta errata, giacché la previsione che l’organo amministrativo sia “affiancato” postula che esso non sia stato (ancora?) “sciolto”, e ciò esclude che sia in atto una procedura di Amministrazione straordinaria. Trattasi pertanto di una misura che esclude la pendenza di una procedura di Amministrazione straordinaria, benché sia regolata anche dalle disposizioni - “in quanto compatibili” - della stessa (art. 75 bis, comma 2, T.U.B.).
Stando così le cose, è pienamente ammissibile che:
(i) il provvedimento della Banca d’Italia che dispone il removal “collettivo” fissi “la data da cui decorrono gli effetti della rimozione” (art. 69 viciessemel, comma 2, T.U.B.) nel momento nel quale gli esponenti nominati (con la sua “approvazione”) in sostituzione di quelli rimossi avranno accettato la carica; ma
(ii) nel frattempo, la Banca d’Italia “affianchi” (temporaneamente, per l’appunto) agli amministratori (ormai) rimossi uno o più Commissari (in temporaneo affiancamento) per traghettare l’intermediario sino al momento dell’insediamento dei nuovi organi[17].
5 . Gli interventi “provvisori” o “temporanei” sull’organo di amministrazione della banca. Le modifiche alla “legge bancaria” ed al “Testo Unico Bancario” apportate dal recepimento della Direttiva comunitaria n. 2014/59/UE
Il recepimento della Direttiva comunitaria “BRRD” (Bank Recovery and Resolution Directive: n. 2014/59/UE) ha comportato, inter alia, l’introduzione nel Testo Unico Bancario del nuovo articolo 75 bis, che attribuisce alla Banca d’Italia la legittimazione a nominare “ uno o più commissari in temporaneo affiancamento all’organo di amministrazione “, allorché ricorrano “ i presupposti indicati all’articolo 70” - vale a dire i presupposti di assoggettabilità della banca alla procedura di Amministrazione straordinaria -.
Secondo taluno[18] il nuovo istituto trova il suo precedente nella figura del “Commissario provvisorio” disciplinata dall’articolo 57 della “legge bancaria” (legge 7 marzo 1938, n. 141), che nel contesto della disciplina della procedura di Amministrazione straordinaria prevedeva la possibilità che un funzionario dell’Ispettorato (oggi Banca d’Italia) assumesse provvisoriamente i poteri dei disciolti organi amministrativi, in attesa dell’insediamento dei Commissari Straordinari che li avrebbero sostituiti [19]. Giustamente si osservava che al di là del “connotato comune della brevità temporale della carica”, la funzione dei due interventi si mostrava “profondamente diversificata”.
In realtà la questione sta piuttosto nel considerare maggiormente pertinente il confronto con altre disposizioni previgenti: in primo luogo, per rimanere alla vecchia “legge bancaria“, la disposizione dell’articolo 66[20], che prevedeva l’ipotesi che le funzioni degli organi di amministrazione e controllo della banca fossero sospese, non già - come invece l’articolo 57 - soppresse [21]; ed in secondo luogo con la successiva disposizione contenuta nel “Testo Unico Bancario” del 1993, che avrebbe disciplinato la figura del “gestore provvisorio”[22]. Tale disposizione (art. 76)[23], oggi abrogata e sostituita dall’articolo 76 bis, prevedeva che qualora fossero stati accertati i presupposti per l’assoggettabilità della banca alla procedura di Amministrazione straordinaria, e ricorresse una situazione caratterizzata da “ragioni di assoluta urgenza”, potessero essere nominati uno o più Commissari, qualificabili “provvisori” perché destinati a rimanere in carica non più di 2 mesi. Gli organi di amministrazione e di controllo, nel frattempo, non venivano rimossi; non venivano peraltro neppure affiancati: ma rimanevano in stato di sospensione.
La relazione della nuova disposizione con la disposizione (articolo 76, come detto) abrogata non è peraltro particolarmente significativa, laddove si consideri che: (i) l’iniziativa prevista dalla norma previgente postulava la sussistenza di un presupposto fondamentale, rappresentato dalla presenza di “ragioni di assoluta urgenza“, che non condiziona invece la nomina del “Commissario in temporaneo affiancamento”; e che (ii) al postutto, la nomina di Commissari provvisori in situazioni caratterizzate dal fattore della “assoluta urgenza”, che rappresentava, come detto, il presupposto dell’applicazione del previgente articolo 76, è oggi riprodotta nella disposizione della tu dell’articolo 71, comma 5, T.U.B.[24].
Più in generale, le affinità e le differenze tra il Gestore “provvisorio” e il Commissario “temporaneo” sono così sintetizzabili:
(i) nel primo caso, gli amministratori in carica erano sostituiti, dal momento che le loro funzioni erano “sospese” (art. 76, comma 1, T.U.B., oggi abrogato); nel secondo caso essi sono “affiancati”;
(ii) nel primo caso l’intervento riguardava anche l’organo di controllo (le cui funzioni erano per l’appunto anch’esse “sospese”); nel secondo caso riguarda solo l’organo di Amministrazione;
(iii) nel primo caso potevano essere nominati gestori provvisori “anche funzionari della Banca d’Italia”; nel secondo caso, ciò non è previsto;
(iv) nel primo caso, la gestione provvisoria poteva avere una durata “non superiore a due mesi”; nel secondo caso, ciò non è precisato;
(v) nel primo caso, nell’ipotesi di apertura dell’Amministrazione straordinaria i gestori provvisori assumevano “le attribuzioni del Commissario provvisorio” previsto dalla disciplina della procedura di A.S.; nel secondo caso ciò non è precisato (anche se la previsione secondo la quale “si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni della presente sezione” - art. 75 bis, comma 2, T.U.B. - consente alla Banca d’Italia, all’atto della apertura della procedura di A.S., di “nominare Commissario provvisorio un proprio funzionario”, quando ricorrano “ragioni di urgenza” – art. 71, comma 5, T.U.B. –).
6 . I presupposti della adottabilità della “misura di intervento precoce” della nomina del Commissario in temporaneo affiancamento
I presupposti legittimanti la nomina di Commissari in temporaneo affiancamento sono gli stessi che legittimerebbero l’assoggettamento della banca ad Amministrazione straordinaria: l’articolo 75 bis-recita: “ricorrendo i presupposti indicati all’articolo 70”, quindi: (i) “gravi violazioni di disposizioni legislative, regolamentari o statutarie o gravi irregolarità nell’amministrazione”; ovvero (ii) “quando il deterioramento della situazione della banca... sia particolarmente significativo… “o ancora previsione di “gravi perdite del patrimonio”; ovvero, infine, richiesta avanzata “con istanza motivata dagli organi amministrativi ovvero dall’assemblea straordinaria”.[25]
Si deve tuttavia ritenere che nonostante la identità dei presupposti espressivi delle situazioni di crisi rappresentate, la scelta della nomina dei Commissari in temporaneo affiancamento sia giustificata soltanto nelle situazioni nelle quali la difficoltà della banca viene considerata superabile (in modo diretto, con il recupero dell’equilibrio economico-finanziario; oppure in modo indiretto, con la cessione dell’azienda bancaria o il rafforzamento della società)[26]. Nulla esclude, peraltro, che l’adozione della soluzione rappresentata dalla nomina dei “Commissari temporanei“ possa svolgere la funzione di “traghetto“ da una gestione problematica ad una gestione più affidabile, come sarebbe quella (non tanto rappresentata dallo scioglimento degli organi di amministrazione e controllo - con conseguente apertura della Amministrazione straordinaria -, bensì) dalla rimozione dei suoi membri attuali, con la loro sostituzione con nuovi amministratori e sindaci (cioè l’adozione della “misura di intervento precoce” del “removal collettivo”)[27].
Meno giustificabile sarebbe l’assolvimento di tale funzione con riguardo alla successiva adozione della “misura di intervento precoce” della Amministrazione straordinaria. Nel passato, come detto, stante la coincidenza dei presupposti oggettivi per l’adozione del rimedio della nomina di un “gestore provvisorio“ in luogo della designazione di Commissari straordinari (art. 76 T.U.B. previgente), la scelta del primo rimedio era condizionata alla sussistenza di presupposti di “assoluta urgenza“, che potevano essere rappresentati dalla complessità del procedimento amministrativo funzionale alla adozione del secondo (dovendosi ricorrere ad un provvedimento del Ministero competente): ma oggi la Banca d’Italia può procedere direttamente alla nomina dei Commissari straordinari, con la stessa sollecitudine con la quale designerebbe un “Commissario temporaneo”.
Come detto, lo strumento rappresentato dal potere della Banca d’Italia di “affiancare” (temporaneamente) all’organo di Amministrazione dell’intermediario uno o più Commissari, è previsto nel contesto della disciplina della procedura di Amministrazione straordinaria della banca. Si deve però ribadire che nonostante la collocazione all’istituto, esso non è pertinente la disciplina della procedura di Amministrazione straordinaria: perché questa postula lo “scioglimento” dell’organo di Amministrazione (e dell’organo di controllo), al quale – quindi – non potrebbe “affiancarsi” alcun altro organo (perché il primo non c’è più). Né può immaginarsi un differimento della decorrenza degli effetti dello “scioglimento”, come è immaginabile – invece – per la decorrenza degli effetti del removal, anche “collettivo” (art. 69 viciessemel, comma 2, T.U.B.), perché “con il provvedimento di scioglimento degli organi la Banca d’Italia nomina [contestualmente]: a) uno o più Commissari …” (art. 71, comma 1, lett. a) T.U.B.): e “amministratori ordinari” e “amministratori straordinari” non possono convivere - tanto più nella prospettiva di essere “affiancati” da un terzo ordine di “amministratori”, cioè i Commissari in temporaneo affiancamento -.
7 . Il procedimento di nomina ed i poteri e funzioni dei Commissari in temporaneo affiancamento
La competenza per la nomina dei Commissari in temporaneo affiancamento è attribuita direttamente alla Banca d’Italia.
I poteri e le funzioni di tali nuovi organi sociali sono interamente demandati alla Banca d’Italia, che “nel provvedimento di nomina”, individua “funzioni, doveri e poteri dei commissari, specificandone i rapporti con l’organo amministrativo, ivi compreso, eventualmente, l’obbligo degli amministratori di consultare o di richiedere la previa autorizzazione dei commissari per l’assunzione di determinati atti o decisioni”.
Conseguentemente si distinguono due principali aree di intervento dei Commissari:
(i) un potere di “rilascio di pareri/proposte, propedeutici alle e (finanche) condizionanti le, deliberazioni consiliari”, le quali quindi potrebbero avere ad oggetto (almeno talvolta) esclusivamente proposte provenienti dai Commissari in temporaneo affiancamento[28]; ovvero
(ii) “un potere addirittura autorizzatorio, ossia rilascio di un placet preventivo indefettibile per il successivo compimento di un singolo atto gestorio o per l’adozione di una specifica delibera consiliare”[29]
Più in generale, occorrerà accertare se la funzione dei commissari in temporaneo affiancamento sia di carattere “consultivo” (nel senso di doverne richiedere il parere, per il compimento di determinate operazioni, in via obbligatoria, ma senza essere poi condizionati dal suo contenuto) oppure “vincolante” (nel senso di non potere dare corso alle operazioni per le quali non sia stato acquisito un parere positivo).
Si giunge così ad affermare che ai Commissari in temporaneo affiancamento possono essere attribuite, a seconda dei casi ed anche contestualmente, funzioni (i) consultive; (ii) informative; (iii) di controllo; (iv) di veto; (v) o di autorizzazione, creando in questo modo i presupposti di una vera e propria co-gestione rispetto all’organo amministrativo della banca[30] - senza però potersi spingere al punto di attribuire loro la legittimazione ad espletare anche attività gestionali dirette -.[31]
Per quanto concerne poi i rapporti con gli altri organi sociali della banca, ed in particolare con l’organo di controllo, è opportuno segnalare come alla “integrazione” dell’organo di amministrazione con la nomina dei Commissari in commento non si accompagni l’integrazione dell’organo sociale di controllo. Per tale ragione, i Commissari in temporaneo affiancamento non saranno soggetti al controllo di alcun organo societario, ma soltanto quello della Banca d’Italia (che è il soggetto, il quale li ha nominati)[32].
La legge non precisa la durata della nomina dei Commissari “in affiancamento”, né minima né massima: si ritiene che, in virtù del rinvio alle “disposizioni della presente sezione”, cioè alle norme che regolano la procedura di Amministrazione straordinaria, contenuta nel comma secondo dell’art. 75 bis, la durata in carica dell’organo “in affiancamento” non possa superare l’anno, salvo proroga[33].
Alla cessazione della durata disposta dalla Banca d’Italia per l’intervento dei Commissari in temporaneo affiancamento potrà seguire il ritorno della banca alla gestione corrente (quindi, all’esclusiva attribuzione del potere di amministrazione al Consiglio di Amministrazione ovvero all’organo direttivo equivalente - senza necessità di ri-consegna dell’azienda, mai effettivamente consegnata ai Commissari provvisori[34] -), oppure l’adozione di un provvedimento di rimozione o scioglimento degli organi sociali, ivi compresa la disposizione della Amministrazione straordinaria; della Liquidazione Coatta Amministrativa; oppure della Risoluzione ex D.Lgs. n. 180/2015.
8 . Gli effetti dell’adozione della nomina del Commissario in temporaneo affiancamento: il rinvio alle disposizioni dell’Amministrazione straordinaria
La dottrina è sostanzialmente unanime nel sottolineare come la “misura di intervento precoce” della nomina di Commissari in temporaneo affiancamento condivida bensì con la procedura di Amministrazione straordinaria i presupposti, ma non gli effetti[35].Di per sé la nomina del Commissario in questione non produce alcun effetto specifico di carattere “normativo”, dal momento che la norma in esame dispone semplicemente che la Banca d’Italia - ricorrendo i presupposti oggettivi già scrutinati - possa nominarlo, procedendo poi “personalmente” ad individuarne le “funzioni, doveri e poteri”, e a specificarne “i rapporti con l’organo amministrativo“.
Un contributo alla risposta al quesito degli effetti prodotti dall’adozione di tale “misura” può derivare dalla considerazione del comma 2 della disposizione, secondo il quale “si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni della presente sezione”: Sezione che riguarda la procedura di Amministrazione straordinaria, così che unanime è la valutazione che sia alla disciplina di questa procedura che occorre fare riferimento per integrare la disciplina dei Commissari in temporaneo affiancamento[36].
Tra i primi effetti conseguenti al rinvio di cui sopra è indicato l’obbligo di provvedere alla pubblicazione del provvedimento di nomina sulla Gazzetta Ufficiale[37].
Meno immediata è la soluzione del problema rappresentato dalla individuazione dei rapporti tra i Commissari in temporaneo affiancamento e l’assemblea della banca[38]. La tendenza è quella di rinviarne la risoluzione alla considerazione del contenuto del provvedimento di nomina della Banca d’Italia, ovvero alle modifiche e integrazioni successive[39]: ma la soluzione non appare condivisibile.
Il provvedimento della Banca d’Italia può incidere soltanto sulla attività dell’organo di amministrazione,nel senso dello “affiancamento” con un organo (pubblico) che ne condiziona l’attività, nei termini - questo sì - determinati dall’atto di nomina: ma non può incidere - se non indirettamente - sui poteri degli altri organi sociali, quali l’organo di controllo[40]; e l’organo assembleare. In conseguenza di ciò:
(i) laddove determinati atti od iniziative fossero condizionate, per regola statutaria, alla sottoposizione della valutazione (consultiva ovvero vincolante) dell’assemblea, tali rimarrebbero anche se adottate con il concorso del Commissario in temporaneo affiancamento. Nello stesso modo:
(ii) non potranno essere sottratti all’organo di amministrazione statutario i poteri e le funzioni allo stesso attribuiti in materia di formazione del bilancio e del compimento dei relativi adempimenti contabili, sia pure integrati dallo “affiancamento” dei Commissari. Infine
(iii) nelle ipotesi nelle quali le norme dettate per la procedura di Amministrazione straordinaria, pur richiamate per disciplinare l’attività dei Commissari in temporaneo affiancamento, richiedessero la necessità di un parere del Comitato di sorveglianza, l’assenza di questo organo determinerà la impossibilità di esercitare il potere pur teoricamente attribuito ai Commissari, non potendosi ipotizzarsi che la funzione del Comitato di sorveglianza sia sostituita dall’intervento del collegio sindacale.
Tra le problematiche più delicate sono da ricordare la legittimazione alla proposizione della azione sociale di responsabilità, nonché la esercitabilità del potere di disporre la sospensione dei pagamenti.
Quanto al primo argomento, l’opinione della dottrina è divisa tra chi richiama il mantenimento della piena operatività (e quindi della legittimazione esclusiva) all’assemblea sociale[41]; e chi ritiene invece legittimati i Commissari in temporaneo affiancamento, in quanto investiti di una funzione simile a quella attribuita ai Commissari straordinari della procedura di Amministrazione straordinaria (per i quali dispone l’art. 72 T.U.B.)[42]. La prima soluzione appare quella maggiormente condivisibile, perché- come detto - ai Commissari in temporaneo affiancamento non è attribuita alcuna funzione spettante all’assemblea dei soci: a tutto concedere i Commissari potrebbero - forse neppure in contrasto con il Consiglio di amministrazione, che “affiancano”, e non sostituiscono -proporre all’assemblea l’esercizio dell’azione sociale di responsabilità: ferma restando la competenza esclusiva di tale organo sociale all’accoglimento o al rigetto della proposta.[43]
Per quanto riguarda l’esercizio del potere di sospensione dei pagamenti ai sensi dell’art 74 T.U.B. - che tale iniziativa riconosce ai Commissari straordinari nell’ambito dell’Amministrazione straordinaria della banca -“se ricorrono circostanze eccezionali” e (“sentito il Comitato di sorveglianza), previa autorizzazione della Banca d’Italia” -, la dottrina è incline a riconoscerlo ai Commissari in temporaneo affiancamento “senza la necessità di acquisire il parere preventivo di un organo di controllo”[44]. La conclusione lascia tuttavia molto perplessi, trattandosi di un potere di carattere assolutamente straordinario, che nessun organo sociale potrebbe mai adottare (con la produzione degli effetti disposti dalla norma richiamata): è quindi difficile attribuirne la legittimazione ad un organo la cui funzione è esclusivamente quella di “affiancamento“ (oltretutto, temporaneo) ad uno degli organi della società bancaria (neanche a tutti, rimanendo indifferenti, come detto, tanto l’assemblea dei soci, quanto gli organi di controllo e di revisione). Ciò, tanto più allorché si consideri l’enorme portata della misura in considerazione, destinata a generare inevitabilmente un forte sospetto sulla solvibilità dell’impresa bancaria, e conseguentemente a scatenare la “corsa agli sportelli”.[45]
9 . Segue. Gli effetti della proposizione dell’azione di responsabilità sociale nei confronti degli amministratori “affiancati” dai Commissari in temporaneo affiancamento
Questione diversa da quella affrontata in chiusura del paragrafo precedente è rappresentata dagli effetti sui Commissari in temporaneo affiancamento dell’azione di responsabilità che venisse promossa, presumibilmente dopo la cessazione del loro incarico, nei confronti dell’organo di amministrazione della banca (magari da parte della nuova proprietà): c’è da domandarsi, insomma, se anche in questa fattispecie i primi risulterebbero “affiancati“ ai secondi, nel senso di essere anch’essi coinvolti nell’iniziativa aggressiva dei proponenti l’azione di responsabilità.
La dottrina ritiene che (anche) in questa ipotesi ai Commissari in temporaneo affiancamento si applichino le disposizioni dettate a disciplinare i Commissari straordinari nell’ambito della procedura di Amministratore straordinaria[46], con la conseguente operatività dello “scudo protettivo” previsto all’articolo 72, comma 9, T.U.B. (secondo il quale “La responsabilità dei commissari... per atti compiuti nell'espletamento dell'incarico è limitata ai soli casi di dolo o colpa grave. Le azioni civili nei loro confronti sono promosse previa autorizzazione della Banca d'Italia“). La opinione secondo la quale in questa ipotesi probabilmente l’azione di responsabilità verrebbe promossa solamente nei confronti degli amministratori propriamente detti, e non anche nei confronti dell’ex Commissario in temporaneo affiancamento, è condivisibile (e non soltanto in considerazione “della sua estraneità formale all’organo amministrativo”): così come è condivisibile l’ipotesi che gli amministratori convenuti in giudizio procederebbero a richiedere l’estensione del contraddittorio anche all’ex Commissario in temporaneo affiancamento, qualora avesse condiviso gli atti contestati all’organo amministrativo. Meno condivisibile è invece la conclusione secondo la quale nell’ipotesi di negazione da parte della Banca d’Italia dell’autorizzazione alla estensione dell’azione di responsabilità all’ex Commissario in temporaneo affiancamento “siffatta circostanza potrebbe ragionevolmente indurre il Giudicante a mandare tutti assolti, pena altrimenti la violazione dell’intuitivo principio della parità di trattamento”[47]: ciò perché la “parità di trattamento“ postula un a “parità di condizioni“, laddove la condizione del Commissario in temporaneo affiancamento non è equivalente a quella dei membri del Consiglio di amministrazione della banca, se non altro perché - come detto - al primo non sono addebitabili atti o comportamenti che non siano caratterizzati da “dolo o colpa grave”, mentre per i secondi così non è.
10 . Segue. La natura giuridica dei Commissari in temporaneo affiancamento e la soggezione al “Codice Deontologico per i Componenti degli Organi nominati dalla Banca d’Italia”
In virtù del già ricordato richiamo della disciplina dettata per (i Commissari straordinari nominati a seguito della disposizione della procedura che apre) la Amministrazione straordinaria, ai Commissari in temporaneo affiancamento viene attribuita la natura giuridica di pubblico ufficiale[48][49]- v. art. 72, comma 9 bis, T.U.B. -. Anche per questo[50] si ritiene debba trovare applicazione quanto previsto dal “Codice deontologico per i componenti degli organi nominati dalla Banca d’Italia, quale autorità di vigilanza o di risoluzione, che operano nell’ambito delle misure di intervento precoce o delle procedure di gestione delle crisi, relativi alle banche e agli altri intermediari finanziari vigilati”, pubblicato nel mese di marzo dell’anno 2021. Il Codice dispone che i componenti degli organi delle “procedure di crisi” delle banche “ispirano la propria condotta a dignità, lealtà e correttezza. Nello svolgimento delle funzioni, rispettano i principi di indipendenza, imparzialità, riservatezza e disinteresse personale” (art. 2); richiede “prudenza e proporzionalità nell’impiego delle risorse” (art. 5); raccomanda “riservatezza” (art. 6), anche nei rapporti con i mezzi di informazione (art. 7); richiede “indipendenza” (art. 8), “imparzialità” (art. 9) e “correttezza” (art. 10).
11 . I Commissari in temporaneo affiancamento nei confronti della “capogruppo” e delle società di un gruppo bancario
L’art. 105 ter T.U.B. disciplina la figura del Commissario temporaneo affiancamento con riguardo alla “capogruppo” e alle società facenti parte del gruppo bancario.
La norma rende applicabili a tali società le disposizioni “del presente capo”, vale a dire il CAPO I-BANCHE, che disciplina le “misure di intervento precoce”, i “provvedimenti straordinari”; e, nell’ambito delle disposizioni sulla Amministrazione straordinaria, i Commissari in temporaneo affiancamento.
Vengono pertanto in rilievo, inter alia, gli obblighi di collaborazione informativa della capogruppo e di tutte le società del gruppo bancario rispetto all’autorità competente, derivanti dal recepimento della BRRD (cfr. artt. 8-9 D.Lgs. n. 181/2015)[51].
La norma è dichiarata applicabile ricorrendo i presupposti indicati (non soltanto dall’art. 70 T.U.B., come previsto per l’impresa bancaria in quanto tale – cfr. art. 75 bis -, ma anche) dall’art. 98 T.U.B. In conseguenza di ciò la nomina dei commissari in temporaneo affiancamento potrà avvenire anche in presenza delle gravi inadempienze previste dall’articolo 61, comma 4, T.U.B., quando la società del gruppo sia stata sottoposta a una procedura concorsuale di diritto comune; o ad una procedura concorsuale di diritto speciale; o ad analoghe procedure previste da leggi speciali o da altri Stati comunitari, nonché quando sia stato nominato l’amministratore giudiziario a causa di gravi irregolarità gestionali che possano aver alterato danneggiato l’equilibrio finanziario e gestionale dell’intero gruppo[52]. L’ambito di applicazione della norma è stato ampliato dall’art. 1, comma 54, D.Lgs. 8 novembre 2021, n. 182, che ha introdotto il riferimento alle società indicate dall’art. 69. 2 T.U.B., cioè le società di partecipazione finanziaria e le società di partecipazione finanziaria mista aventi sede legale in Italia, che controllino società bancarie, finanziarie e strumentali soggette a vigilanza su base consolidata di competenza delle autorità di vigilanza degli altri Stati dell’Unione Europea. In conseguenza di quanto sopra, il potere della nomina di Commissari in temporaneo affiancamento potrà essere esercitato dalla Banca d’Italia nei confronti di: (i) società capogruppo italiana; (ii) società di partecipazione finanziaria e società di partecipazione finanziaria mista aventi sede legale in Italia, che controllino società bancarie, finanziarie e strumentali soggette a vigilanza su base consolidata di competenza delle autorità di vigilanza degli altri Stati dell’Unione Europea; e (iii) altre società del gruppo bancario.[53]
12 . I singoli casi di specie
L’istituto del “Commissario in temporaneo affiancamento” è stato introdotto nell’ordinamento bancario, come detto, dall’articolo 1, comma 20, del decreto legislativo n. 181/2015, di recepimento della direttiva 2014/59/UE.
Nel decennio la disciplina di tale istituto risulterebbe applicata solamente in pochi casi: in particolare, nelle situazioni di “crisi” del Credito di Romagna; della Banca Sviluppo Tuscia S.p.A.; della Banca di Credito Popolare di Torre del Greco; e di Banca Privata Leasing.
Per quanto concerne il Credito di Romagna, la crisi della banca è da fare risalire al mese di luglio dell’anno 2010, quando fu disposta nei suoi confronti la procedura di Amministrazione straordinaria, ai sensi dell’articolo 70, lett. a), T.U.B. La Banca d’Italia aveva individuato gravi criticità nei processi creditizi e nelle procedure di controllo: oltre a ciò, erano stati oggetto di considerazione critica i rapporti tra la banca ed un intermediario della Repubblica di San Marino, con il quale sussistevano collegamenti proprietari e gestionali che non erano stati sciolti nonostante la richiesta dell’Organo di Vigilanza. Nonostante il ritorno alla gestione ordinaria circa un anno dopo (settembre 2011), le criticità individuate dalla Banca d’Italia non risultavano adeguatamente superate: ragione per la quale, nel giugno del 2016[54], la Banca d’Italia chiedeva che si provvedesse al rafforzamento patrimoniale della banca; vietava con effetto immediato la concessione di credito a nuovi clienti nonché l’ampliamento delle linee di credito esistenti; disponeva la restrizione della struttura territoriale e il divieto di aprire e trasferire sportelli, nonché di istituire una rete di promotori finanziari e nuove linee di prodotto[55]. Contestualmente la Banca d’Italia disponeva il removal “collettivo” degli organi di amministrazione e controllo e del Direttore generale, ai sensi dell’art. 69 viciessemel T.U.B. Gli effetti della rimozione venivano differiti al momento dell’insediamento dei nuovi organi sociali, e nel frattempo veniva nominato, ai sensi dell’arte. 75 bis T.U.B. un Commissario in temporaneo affiancamento al Consiglio di amministrazione, destinato a rimanere in carica sino alla designazione e all’entrata in servizio dei nuovi organi - e ad operare forse più come pre-Commissario che come Commissario “affiancato” -. [56]. Questi ultimi avrebbero dovuto definire un progetto di integrazione con un idoneo partner bancario, ovvero un piano di ripatrimonializzazione volto a garantire l’assunzione del controllo da parte di un qualificato investitore professionale[57].
Nell’anno 2018 la banca approvò un aumento di capitale di 50.000.000 di euro, che fu sottoscritto dal gruppo bancario di Hong Kong SC Lowy (gruppo bancario e finanziario internazionale specializzato in strumenti a reddito fisso, fondato nel 2009 ed avente sede per l’appunto a Hong Kong, e uffici a Londra e Milano), che in questo modo acquisì il 90% del capitale sociale.
L’anno successivo la banca assunse il nome di Solution Bank.
Quanto alla Banca Sviluppo Tuscia S.p.A., con sede in Viterbo, la Banca d’Italia, con provvedimento pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 238 dell’11 ottobre 2017, dispose la nomina di un Commissario in temporaneo affiancamento al Consiglio di amministrazione, con il mandato di: (i) “supportare la individuazione e la finalizzazione, nell’arco di tempo previsto, di un progetto di integrazione aziendale con un soggetto bancario di adeguato standing ovvero la cessione di attività e passività e la liquidazione volontaria; e (ii) promuovere il ripristino di condizioni di regolarità gestionale nel lasso di tempo necessario per il perfezionamento dell’operazione“. Contestualmente la Banca d’Italia dispose l’assunzione delle misure di intervento precoce rappresentate dalla tempestiva convocazione di una riunione congiunta degli organi collegiali, alla presenza del Commissario in temporaneo affiancamento, finalizzata all’esame della complessiva situazione aziendale, alla luce delle risultanze ispettive, e all’assunzione delle determinazioni necessarie per assicurare una uscita tempestiva e ordinata dal mercato, dando immediato avvio ad un percorso aggregativo con altro intermediario di adeguato standing ovvero alla cessione di attività e passività e alla liquidazione volontaria della società “ .
La banca venne poi acquisita dalla Banca Popolare del Lazio, e a far tempo dal gennaio dell’anno 2021, a seguito del conferimento di ramo d’azienda della capogruppo (51 sportelli), la Banca Sviluppo Tuscia assunse la denominazione di Blu Banca S.p.A., operante come banca commerciale innovativa e digitale.
Quanto alla Banca di Credito Popolare di Torre del Greco, con provvedimento del 10 maggio 2024, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 122 del 27 maggio 2024, la Banca d’Italia dispose la nomina di due Commissari in temporaneo affiancamento al Consiglio di amministrazione in carica. Il mandato venne prorogato con provvedimento del 30 aprile 2025 (pubblicata in Gazzetta Ufficiale n. 171 del 25 luglio 2025) per un periodo di 6 mesi “ovvero il minor tempo atto a consentire di porre in essere tutte le attività necessarie per la conclusione della procedura”. Nel novembre dello stesso anno la Banca d’Italia ha disposto la conclusione della misura di intervento precoce in questione[58], alla luce del completamento delle azioni previste dal piano di rafforzamento patrimoniale e organizzativo, che hanno consentito il ripristino di condizioni di stabilità ed adeguatezza patrimoniale della banca, la quale ha ripreso l’esercizio della propria attività in piena autonomia gestionale.
Quanto a Banca Privata Leasing S.p.A., con provvedimento del 6 agosto 2024 la Banca d’Italia dispose la nomina di due Commissari in temporaneo affiancamento al Consiglio di amministrazione. Nel comunicato in pari data la banca precisò che “in linea con la discontinuità richiesta dalla Banca d’Italia il dottor […] ha cessato in data odierna le proprie cariche di Amministratore delegato sia della capogruppo Banca Privata Leasing S.p.A. che della controllata ADV Finance S.p.A. …”. Con provvedimento dell’8 luglio 2025 la Banca d’Italia ha poi disposto la proroga dell’incarico di Commissario in temporaneo affiancamento al Consiglio di amministrazione della banca per uno dei due Commissari già nominati, prendendo atto della rinuncia all’incarico da parte dell’altro. L’attività del Commissario in temporaneo affiancamento è tuttora in corso.
13 . Conclusioni
L’esame della disciplina che regola la nomina e le possibili competenze dei Commissari in temporaneo affiancamento conduce al risultato finale di suggerire alcune avvertenze in materia di raffronto tra le “misure di intervento precoce” del removal (“individuale” o “collettivo”) e l’affiancamento dell’organo di amministrazione previsto dall’art 75 bis T.U.B.
Richiamato quanto già osservato in proposito[59], occorre ulteriormente rilevare che:
(i) per un verso, l’adozione della misura della nomina di Commissari in temporaneo affiancamento deve essere considerata come una iniziativa più severa del ricorso alla “misura di intervento” del removal, nonostante la permanenza in carica, il primo caso, dei membri dell’organo di amministrazione, che nel secondo caso invece vengono definitivamente rimossi: ciò in considerazione della circostanza che nella seconda ipotesi gli amministratori rimossi sono sostituiti dall’assemblea dei soci della banca, mentre nella prima ipotesi gli organi “in affiancamento“ sono designati direttamente dall’Autorità di Vigilanza, che può così dare corso ”ad una vera e propria gestione coattiva della banca stessa”;[60]
(ii) per un altro verso, la differenza tra “temporaneo affiancamento” e removal, rappresentata dalla circostanza che nel primo caso i nuovi amministratori (“temporanei”) sono nominati dalla Banca d’Italia, mentre nel secondo sono nominati dall’intermediario interessato (e precisamente dall’assemblea dei soci)[61] sfuma significativamente, quando nella seconda fattispecie è comunque richiamata l’approvazione della Banca d’Italia [62]; e
(iii) infine, la differenza tra “temporaneo affiancamento” e “scioglimento” dell’organo con funzione di Amministrazione, rappresentato dalla circostanza che nel primo caso – a differenza del secondo – gli amministratori in carica mantengono le loro funzioni, sfuma significativamente, quando si considera la “invasività” dell’operato dei Commissari in temporaneo affiancamento, alla luce delle previsioni secondo la quale la Banca d’Italia può disporre l’obbligo degli amministratori in carica “di consultare o di chiedere la previa autorizzazione dei Commissari ( in temporaneo affiancamento) per l’assunzione di determinati atti o decisioni” (art. 75 bis, comma 1, T.U.B.). [63]
Note:
[1]
In argomento v. la Relazione del 30 aprile 2019 della Commissione europea al Parlamento europeo e al Consiglio sull'applicazione e sulla revisione della Direttiva 2014/59/UE e del Regolamento (UE) n. 806/2014, in Dir. banc. e merc. fin, 2019, II, 73 ss.; con nota di A. Brozzetti, Il punto della Commissione europea sul quadro normativo applicabile in caso di crisi bancarie: qualche annotazione per la prossima legislatura.
[2]
In argomento v. S. Bonfatti, L'insolvenza bancaria, in Crisi di impresa e procedure concorsuali, a cura di L. Panzani e O. Cagnasso, II^ edizione, UTET, Torino, 2025.
[4]
La ragione della rilevanza di tale genere di “crisi” è normalmente rinvenuta nel carattere generale e “pubblico” degli interessi coinvolti dalla gestione di una impresa esercitante l’attività bancaria (o finanziaria): S. Bonfatti, Commento all'articolo 80, in Commentario al Testo Unico delle Leggi in materia Bancaria e Creditizia, diretto da Capriglione, IV^ ed., II, Vicenza, 2018, 1082 ss., spec. 1107 ss.; ID., Commento all’articolo 80, in Commentario breve al testo unico bancario, diretto da Costi e Vella, Milano, 2019, 416 ss.
[5]
A tale proposito si fa notare che sino al recepimento della direttiva 2014/59/UE del 15 maggio 2014 “in Italia la rimozione poteva realizzarsi soltanto con l'adozione di un provvedimento radicale, quale l'amministratore straordinaria. Quando tuttavia... veniva ravvisata l'opportunità di sostituzione di uno o più esponenti.... non potevano essere assunte iniziative " decisive " (A. Blandini, Profili procedimentali della rimozione dei componenti degli organi di amministrazione e controllo delle banche, in Riv. trim. dir. economia, 2019 (1), p. 32 -. In argomento si ricorda infatti l'intervento del Governatore della Banca d'Italia all'Assiom Forex del 9 febbraio 2013, ove è dato leggere appunto che " quando l'intermediario non è in situazione di crisi, la Banca d'Italia può chiedere agli azionisti di rinnovare il vertice aziendale, ma non può incidere sulle loro decisioni, né direttamente rimuovere un amministratore. Il quadro normativo va rafforzato. L'autorità di vigilanza deve potere valutare compiutamente l'idoneità degli esponenti, nel rispetto dei criteri di trasparenza e imparzialità dell'azione amministrativa. Deve poter intervenire efficacemente nei casi in cui, sulla base di fondate evidenze, ritenga necessario opporsi alla nomina di esponenti aziendali o rimuoverli dall'incarico".
[6]
In argomento v. A. Blandini, Profili procedimentali della rimozione dei componenti degli organi di amministrazione e controllo delle Banche, in Disciplina delle società e legislazione bancaria, a cura di Nuzzo e Palazzolo, Roma, 2020, III, 41 ss.; G. Giordano, Commento all’art. 53 bis, in Commentario breve al Testo Unico Bancario, diretto da Costi e Vella, Vicenza, 2019, 281 ss.; C. Pilati, Commento all’art, 53 bis, in Commentario al Testo Unico delle leggi in materia bancaria e creditizia, diretto da Capriglione, I, Vicenza, 2018, 630 ss.; O. Capolino, La vigilanza bancaria: prospettive ed evoluzione dell'ordinamento italiano, in Quaderni di Ricerca Giuridica della Banca d'Italia, 81, Roma, 2016.
[7]
C. Brescia Morra, Gli azionisti delle banche hanno ancora diritti soggettivi nell’era del bail-in?, in Disciplina delle società e legislazione bancaria. Studi in onore di Gustavo Visentini, a cura di Nuzzo e Palazzolo, III, Roma, 2020, 71.
[10]
V. in argomento L. Donato e M. Cossa, Giocare d’anticipo: crisi bancarie e interventi preventivi dell’Autorità di Vigilanza, in Banca, Impresa e Società, 2011, 351 ss.
[11]
Si cita a tale proposito l’intervento del Governatore della Banca d’Italia, Ignazio Visco, all’Assiom Forex del 9 febbraio 2013, ove si può leggere che “Quando l’intermediario non è in situazione di crisi, la Banca d’Italia può chiedere agli azionisti di rimuovere il vertice aziendale, ma non può incidere sulle loro decisioni, né direttamente rimuovere un amministratore” (in www.bancaditalia.it); ma ancor prima possono richiamarsi le “Considerazioni finali sul 2009 e sul 2010” dell'allora Governatore Mario Draghi (rispettivamente, 31 maggio 2010,16; e 31 maggio 2011,17).
[12]
Per “alta dirigenza” si intende il Direttore Generale, i Vicedirettori Generali, e le cariche ad esse assimilate, i responsabili delle principali aree di affari e coloro che rispondono direttamente all’organo amministrativo: art. 69 bis T.U.B. reso applicabile dall’art. 55 quinquies T.U.F.
[13]
Per l'applicazione dell'istituto, però, in funzione della attribuzione al Commissario in temporaneo affiancamento anche delle funzioni spettanti al Direttore generale v. infra, nel testo, n. 12 (caso Credito di Romagna).
[14]
Recita l’art. 75 bis T.U.B.: “La Banca d’Italia, nel provvedimento di nomina, individua funzioni, poteri e doveri del Commissario, ivi compreso, eventualmente, l’obbligo degli amministratori di consultare o di richiedere la previa autorizzazione dei commissari per l’assunzione di determinati atti o decisioni”.
[15]
V. in argomento A. Blandini, op.cit., 41 ss., spec. 47 ss.; L. Stanghellini, Le discipline delle imprese bancarie: la prospettiva europea, in Quaderni di Ricerca Giuridica della Banca d’Italia, Roma, 2014, 163.
[17]
Il ché rappresenta quanto concretamente accaduto nel primo (e forse unico) caso di removal “collettivo” disposto dalla Banca d’Italia, nei confronti della Banca di Credito di Romagna S.p.A. (comunicato in G.U. dell’11 agosto 2016, n. 187. In argomento P. Ciraolo, Il removal alla prova dei fatti. Note minime intorno al caso Credito di Romagna S.p.A., in Riv, dir. banc., 2017).
[18]
M. S. Desario, Il commissario in temporaneo affiancamento nella gestione delle crisi bancarie, in Bancaria, 2020 (5), p. 64 ss.
[19]
Capo II. - Dell'amministrazione straordinaria. Art. 57. Con decreto del Capo del Governo, su proposta dell'Ispettorato, può disporsi lo scioglimento degli organi amministrativi di aziende di credito: a) qualora risultino gravi irregolarità nell'amministrazione delle aziende di credito, ovvero gravi violazioni delle norme legali e statutarie che ne regolano l'attività, oppure gravi infrazioni delle disposizioni emanate dall'Ispettorato; b) nel caso in cui risultino gravi perdite del patrimonio; c) quando tale scioglimento sia richiesto dagli stessi organi amministrativi delle aziende….I poteri dei disciolti organi amministrativi sono provvisoriamente assunti da un funzionario dell'Ispettorato, che assume il nome di «commissario provvisorio», a ciò designato dal capo dell'Ispettorato. Il commissario provvisorio, previo sommario processo verbale d'inventario, prende temporaneamente in consegna l'azienda dagli organi predetti …. al detto funzionario, sempre in via provvisoria, tutte le facoltà già spettanti ai disciolti organi amministrativi, nonché quelle attribuite dalla presente legge ai commissari di cui all'articolo seguente…… Al commissario nominato dall'Ispettorato competono le facoltà normalmente comprese in un mandato institorio generale”.
[20]
“Senza pregiudizio di quanto è stabilito nei precedenti articoli, il capo dell'Ispettorato, nei casi indicati nel comma 1° dell'art. 57 e qualora concorrano ragioni di assoluta urgenza, può disporre che un funzionario dell'Ispettorato, previo sommario processo verbale d'inventario, assuma la gestione provvisoria dell'azienda con i poteri spettanti agli organi amministrativi, le cui funzioni sono frattanto sospese. La gestione provvisoria non può mai avere una durata superiore ai due mesi. Il provvedimento del capo dell'Ispettorato è pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del Regno”.
[21]
L’articolo 57 infatti attribuiva al "Commissario provvisorio “i poteri dei disciolti organi amministrativi...”.
[22]
In argomento L. Stanghellini, Dal testo unico all'unione bancaria: tecniche normative e allocazione dei poteri, in Quaderni di ricerca giuridica, Banca d'Italia, n. 74, 2014, p. 149; F. Annunziata, Notarelle a margine della nuova disciplina sulla rimozione degli esponenti aziendali di banche e intermediari, in Regole del mercato e mercato delle regole. Il diritto societario e il ruolo del legislatore, a cura di G. Carcano, M.C. Mosca e M. Ventoruzzo - Atti Convegno Venezia 13-14 novembre 2015, Giuffrè, Milano, 2016; A. Altieri, Commento all'articolo 75 bis, in Commentario al Testo Unico delle leggi in materia bancaria e creditizia, I, 2^ edizione, a cura di C. Costa e A. Mirone, Giappichelli, Torino, 2024. Nello stesso senso il contributo Considerazioni sulla nuova disciplina della rimozione degli esponenti aziendali di banche e intermediari, a cura del Centro Studi AC Group (https://annunziataconso.eu), secondo il quale "la fattispecie dei ^commissari in temporanea affiancamento^ ha preso il posto dell'istituto della c.d. ^gestione provvisoria^".
[23]
“1. La Banca d'Italia…. può disporre, nei casi indicati nell’articolo 70, comma 1, e qualora concorrano ragioni di assoluta urgenza, che uno o più commissari assumano i poteri di amministrazione della banca. Le funzioni degli organi di amministrazione e di controllo sono frattanto sospese. Possono essere nominati commissari anche funzionari della Banca d'Italia”.
[24]
“La Banca d'Italia, per ragioni d'urgenza e fino all'insediamento degli organi straordinari, può nominare commissario provvisorio un proprio funzionario, che assume i medesimi poteri attribuiti ai commissari straordinari. Si applicano gli articoli 70, comma 3, e 72, comma 9”.
[25]
L'articolo 105 ter T.U.B. attribuisce alla Banca d'Italia identico potere "nei confronti della capogruppo italiana, di una società indicata all'articolo 69. 2 [società di partecipazione finanziaria e società di partecipazione finanziaria mista appartenenti a gruppi soggetti a vigilanza su base consolidata di competenza di autorità di vigilanza di altri Stati dell'Unione europea] e delle società di un gruppo bancario”. Nello stesso tempo l'articolo 107, comma 6, T.U.B. dispone che “«la Banca d’Italia può impartire disposizioni alle società appartenenti al gruppo al fine di assicurare il rispetto delle regole di vigilanza consolidata e la stabilità complessiva del gruppo».
[26]
In questo senso A. Altieri, op. cit., p. 983: “Constatata la minore influenza sugli organi della banca, è possibile tratteggiare delle ipotesi di minore gravità per l'adozione del temporaneo affiancamento rispetto all'amministrazione straordinaria, vista l'indole non surrogatoria della misura: pertanto, si farà ricorso a tale procedura nel momento in cui si paleserà una situazione potenzialmente "grave" ma non irrimediabile, in guisa tale da consentire la permanenza degli organi amministrativi e di controllo, i quali, in linea con il principio di proporzionalità, sono in ogni caso ritenuti idonei ad affrontare e risolvere la data situazione. Si tratterà, evidentemente, di occasioni dove occorrerà assicurare attività mirate in settori e funzioni puntualmente individuabili oppure di un temporaneo ma tempestivo intervento in date situazioni particolarmente rischiose che richiedano immediatezza, non definitività e la non sostituzione del management”. V. anche R. Cuonzo, Commento all'articolo 75 bis, in Commentario al testo unico bancario, curato da S. Bonfatti, Pisa, Pacini Giuridica, 2021, p. 455; A. Castiello D’Antonio, L'amministrazione straordinaria delle banche nel nuovo quadro normativo. Profili sistematici, in AGE (Rivista di Diritto Bancario), 2016, n. 2, p. 557.
[27]
In questo senso A. Altieri, op. loc. ultt. citt.; A. Blandini, Commento all'art 75 bis, in Commentario al testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia, a cura di F. Capriglione, IV^ edizione, Padova, 2018, II, p. 1049; M. Rossi, Commento all'art 75 bis, in Commentario breve al testo unico bancario, diretto da R. Costa e F. Vella, Milano, 2019, p. 404. Questa del resto è stata la sequenza di provvedimenti di intervento che ha caratterizzato la fattispecie del Credito di Romagna (infra, n. 12).
[28]
M. S. Desario, op.cit., p. 65, che propone l'esempio di un provvedimento di nomina della Banca d'Italia che attribuisca al Commissario in temporaneo affiancamento il potere di proporre all'organo amministrativo della banca, in esito a un beauty contest di soggetti autori di offerte vincolanti, la scelta di intermediari di adeguato standing con cui potere perfezionare una operazione di concentrazione atta a consentire il superamento delle criticità attuali della banca.
[29]
M.S. Desario, op. loc. ultt. citt., che propone l'esempio dell'autorizzazione necessaria per le modifiche relative all'organizzazione territoriale della banca o per l'acquisto o cessione di partecipazioni o, ancora, per la conclusione di contratti implicanti per la banca medesima un impegno finanziario superiore ad una determinata percentuale dei fondi propri.
[30]
R. Cercone, L'amministrazione straordinaria delle banche, in Trattato delle procedure concorsuali, a cura di A. Jorio e B. Sassani, V, Milano, Giuffrè, 2017, p. 1184; R. Cuonzo, Commento all'articolo 75 bis, cit., p. 456.
[35]
In questo senso A. Altieri, op. cit., p.982; R. Cercone, L'amministrazione straordinaria delle banche, in Trattato delle procedure concorsuali, a cura di A. Jorio e B.N. Sassani, Milano, 2017, V, p. 1181; M. Rossi, op. cit., p. 403.
[36]
R. Cuonzo, op. loc. ultt. citt. Secondo R. Cercone, op. cit., p. 1183-1184, dovrebbero trovare applicazione all'attività poste in essere dal commissario in temporanea affiancamento alle disposizioni del T.U.B. dettate in materia di Amministrazione straordinarie rappresentate da: a) l’art. 70, ad eccezione del comma 2; b) l'intero art. 71; 3) l’art. 72 (con qualche dubbio sulla legittimazione alla convocazione diretta dell'organo assembleare); c) l’art. 73, ad eccezione del comma 4; d) l’art. 75, ad eccezione del comma 2 e del comma 3.
[40]
Secondo R. Cercone, op. cit., p. 1181, però, il Commissario in affiancamento potrebbe "disimpegnare anche funzioni di controllo, più vicine alle competenze del collegio sindacale o degli organi assimilabili”.
[42]
A. Blandini, in Commentario ecc., a cura di F. Capriglione, cit., p. 1052; A. Altieri, op. cit., p. 986.
[43]
Considera "inapplicabile" la disposizione concernente il potere di esercitare l'azione sociale di responsabilità o di sostituire l'incaricato alla revisione legale dei conti, per la incompatibilità di tale ipotesi con il perdurante funzionamento dell'organo assembleare, R. Cuonzo, op. cit., p. 456.
Occorre segnalare come nel "Codice deontologico per i componenti degli organi nominati dalla Banca d'Italia” - su cui infra, nel testo, n. 10 -, che riguarda i componenti degli organi nominati nell'ambito delle misure di intervento precoce, tra le quali viene compreso il "temporaneo affiancamento ", si affermi (art. 3) che " i commissari.... con le prescritte autorizzazioni della Banca d'Italia avviano ogni iniziativa utile per il risarcimento dei danni nei confronti dei responsabili aziendali”. La disposizione non distingue tra commissari straordinari, commissari liquidatori e commissari in temporaneo affiancamento: ragione per la quale parrebbe presupporre la legittimazione anche di questi ultimi ad avviare "ogni iniziativa utile per il risarcimento dei danni nei confronti dei responsabili aziendali”. La norma però contempla il rilascio delle “prescritte autorizzazioni della Banca d'Italia”: che per i Commissari straordinari e per i Commissari liquidatori sono previste dal diritto positivo (v. rispettivamente art. 72, comma 5 e art. 84, comma 5, T.U.B.), mentre per quanto riguarda i Commissari in temporaneo affiancamento non ve ne è traccia.
[45]
F. Ciraolo, Il finanziamento " esterno " delle risoluzioni bancarie. Tra tecniche normative e diritto vivente, Wolters Kluwer-Cedam, Milano, 2018, p. 111, nota 54, osserva che " la reale utilità di siffatto strumento [parentesi la sospensione dei pagamenti di cui all'art 74 T.B.B.] è fortemente discussa, essendo stato rilevato che la c.d. moratoria può avere riflessi negativi sia sulla fiducia del pubblico verso la banca interessata, sia sul complessivo equilibrio del sistema dei pagamenti, potendo persino risultare controproducente, ai fini della ripresa dell'ente in crisi.... Per tale ragione, la recente proposta...di attribuire alle autorità di vigilanza il potere di intervenire ex ante in una possibile crisi bancaria, congelando per il tempo necessario i depositi dei correntisti, ha suscitato immediate preoccupazioni e ricevuto critiche particolarmente dure ".
[49]
La Banca d'Italia, nel dettare le disposizioni del "Codice deontologico per i componenti degli organi nominati” richiamate nel testo, postula la consapevolezza dei componenti degli organi delle “procedure di crisi” delle banche " della natura pubblica delle funzioni svolte..”, e dichiara “fermi restando gli obblighi gravanti sui commissari, anche nella loro qualità di pubblici ufficiali...”, senza distinguere tra commissari straordinari, commissari liquidatori e commissari in temporaneo affiancamento.
[50]
E comunque perché l'articolo 1 del "Codice" inserisce il "temporaneo affiancamento " tra le "misure di intervento precoce " al quale viene dichiarato applicabile.
[51]
In argomento v A. Miglionico, Commento all'articolo 105 ter, in Commentario al testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia, diretto da F. Capriglione, II, Wolters Kluwer, Milano, 2018, p. 1563; G. M. Bruno e F. Spotti, Commento all'articolo 105 ter, in Commentario al testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia a cura di C. Costa d A. Mirone, 2^ edizione, II, Giappichelli, Milano, 2024, p. 1496.
[55]
Nota Banca d'Italia del 28 giugno 2016, "Analisi della situazione aziendale e adozione dei provvedimenti e misure conseguenti".
[56]
Nel caso di specie al Commissario in temporaneo affiancamento furono attribuiti "le funzioni ed i poteri riconosciuti dallo Statuto della banca all'Amministratore delegato e al Direttore generale”.
[57]
In argomento F. Ciraolo, Il removal alla prova dei fatti. Note minime intorno al caso Credito di Romagna SpA, in Rivista di Diritto Bancario, aprile/giugno, 2017, p.199 ss.; G. Boccuzzi, Le crisi bancarie in Italia 2014-2020, Bancaria Editrice, Roma, 2021.
[58]
Comunicato della Banca d’Italia n. 288 del 12 dicembre 2025, in Gazzetta Ufficiale 12 dicembre 2025.
[61]
Tale contrapposizione è sottolineata da A. Altieri, Commento all'art 75 bis, cit., p. 984, allo scopo di argomentare la maggiore gravosità della nomina di Commissari in temporaneo affiancamento rispetto alla rimozione dell'organo amministrativo, "dato che in quest'ultima procedura l'esito dell'esautorazione è rappresentato dalla nomina di nuovi amministratori nell'alveo di un procedimento endo-societario”.
[63]
Di "intrusiva interferenza nella gestione dell'impresa bancaria” parla M.S. Desario, op. cit., p. 65.